III SA/Po 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008r. przy udziale sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...], II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...],- ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...], nr [...], powołując się na przepisy art. 123 kpa oraz art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), działając w wyniku wystąpienia Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w związku z wnioskiem z dnia [...] Miasta reprezentowanego przez Naczelnika Wydziału Rozbudowy Miasta i Inwestycji Urzędu Miejskiego, zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb nr [...]), tj. wydzielenie: - działki nr [...]/1 – z przeznaczeniem w części pod tereny zieleni parkowej oraz w części pod tereny wód śródlądowych, - działki nr [...]/2 – z przeznaczeniem pod tereny zieleni parkowej, - działki nr [...]/3 – z przeznaczeniem pod tereny zieleni parkowej (na uzupełnienie nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] – obręb [...], z którą łącznie stanowić będą jedną nieruchomość – teren cieku wodnego [...]), - działki nr [...]/4 – z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych (projektowaną ulicę dojazdową), - działki nr [...]/5 – z przeznaczeniem pod tereny zieleni parkowej (na uzupełnienie nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] – obręb [...], z którą łącznie stanowić będą jedną nieruchomość – teren cieku wodnego [...]), pod warunkiem, że nowowydzielane działki nr [...]/3 i [...]/5 nie będą stanowić samodzielnych działek budowlanych, stąd zostają one wydzielone wyłącznie na uzupełnienie nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]), z którą łącznie stanowić będą jedną nieruchomość – teren cieku wodnego [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] (obręb [...]) położonej w K. przy ul. [...]. Sposób zagospodarowania powstających z podziału nieruchomości winien być zgodny z "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 70, poz. 1745 z dnia [...], zgodnie z którym nieruchomość przeznaczona do podziału objęta jest zakresem jednostek bilansowych ZP 8 i ZP 9 z przeznaczeniem pod tereny zieleni parkowej, WS 1 z przeznaczeniem pod tereny wód śródlądowych oraz KDd 13 z przeznaczeniem pod tereny dróg dojazdowych. W związku z powyższym organ stwierdził, że przy spełnieniu powyżej określonego warunku, można dokonać wskazanego podziału. A. K. jako właściciel działki nr [...], obręb [...], położonej w K. przy ul. [...] złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o uregulowanie powierzchni, o którą zostało pomniejszone jego gospodarstwo, dz. nr [...] i [...], tj. o 0.1768 ha i wskazując, że działka nr [...] stanowi integralną część jego gospodarstwa i nie jest on zainteresowany jej podziałem. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i zaskarżona opinia dotyczy tylko tego zakresu. Zaskarżonym postanowieniem został pozytywnie zaopiniowany wstępny projekt podziału nieruchomości jako zgodny z "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]", zgodnie z którym wydzielone działki są przeznaczone pod tereny zieleni parkowej, pod tereny wód śródlądowych oraz pod tereny dróg dojazdowych. Postanowienie to jest tylko promesą do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i w tej decyzji zostaną ustalone szczegółowe warunki podziału tej nieruchomości. Zaskarżone postanowienie jest więc – w ocenie organu odwoławczego, zgodne z obowiązującymi przepisami oraz zostało wydane z zachowaniem procedury postępowania administracyjnego. Natomiast pozostałe zarzuty zażalenia nie są przedmiotem niniejszego postępowania i Kolegium nie może się do nich odnieść. Skargę na powyższe postanowienie złożył A. K., wnosząc o "wstrzymanie podziału" jego działki przedstawionego we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że grunty na działkach nr [...] i [...] są dla niego najcenniejsze pod względem prowadzonych upraw. Podniósł, że projektowana droga (działka nr [...]/4) dzieli jego działkę na dwie części, co jest bardzo kłopotliwe z punktu widzenia przyszłej uprawy. Natomiast nowoutworzone działki nr [...]/3 i [...]/5 mają stanowić aktualnie 5 m szerokości na całej długości działki wzdłuż cieku [...], podczas gdy według decyzji nr [...] miały wynosić ok. 1 m szerokości. Ponadto skarżący podniósł, że przy regulacji [...] w 1965 r., zmieniła ona swoje położenie tak, że część gruntów znalazła się po drugiej stronie koryta [...], co nie zostało zmierzone geodezyjnie i wskutek czego grunty skarżącego uległy pomniejszeniu. Z powierzchni działek nr [...] i [...], które stanowiły jego gospodarstwo, odjęte jest 0.1768 ha (jest to różnica pomiędzy stanem powierzchni zapisanej w Kw założonej w 1976 r. a stanem aktualnym). W związku z powyższym skarżący domaga się, by nie zmniejszać powierzchni jego gospodarstwa i by drogę oznaczoną jako działka nr [...]/4 przesunąć na nieużytki działki nr [...]. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że nie jest zainteresowany podziałem działki nr [...] na działki budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości oraz załącznik mapowy, na którym zaznaczono działki powstałe w wyniku proponowanego podziału, odpowiada zapisom w planie miejscowym. Natomiast podniesiona w skardze kwestia zmiany przebiegu drogi winna być zgłaszana na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei sprawa rozbieżności między szerokością terenu planowanego na poszerzenie cieku [...] (dz. nr [...]) wyniknęła w trakcie opracowania projektu technicznej regulacji rzeki, co wyjaśnił na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z innych przyczyn niż podał skarżący. Na wstępie wskazać należy, że art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n wprowadza dwa odrębne reżimy prawne dotyczące podziału nieruchomości: a) dla nieruchomości położonych na obszarach, gdzie obowiązuje plan miejscowy, b) dla nieruchomości położonych na terenach, gdzie brak planu miejscowego. W pierwszym przypadku podział nieruchomości jest dopuszczalny jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś w drugim przypadku obowiązują szczególne zasady podziału określone w art. 94 u.g.n. W art. 93 ust. 4 u.g.n. przewidziano opiniowanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) zgodności podziału z ustaleniami planu, a w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., tj. zgodności z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do tych ostatnich decyzji należą: decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy wydawane w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu określenia sposobów i warunków zabudowy terenu. Postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (por. teza 9 do art. 93 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, str. 339). Z powołanej w postanowieniu organu pierwszej instancji podstawy prawnej wynika, że postanowienie wydano na podstawie przepisu art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n., co zakłada istnienie planu miejscowego dla obszaru podlegającego podziałowi. Już w tym miejscu zachodzi rozbieżność między podjętym rozstrzygnięciem a wnioskiem będącym podstawą jego wydania. Z pisma Wydziału Rozbudowy Miasta i Inwestycji Urzędu Miejskiego z dnia [...] skierowanego do Wydziału Geodezji i Kartografii UM wynika bowiem, że wnioskodawca prosi o wydanie opinii dotyczącej wstępnych projektów podziału cieku wodnego [...] dla określonych w piśmie działek. Wśród wskazanych tam działek wymieniono również działkę nr [...], należącą do skarżącego i położoną wzdłuż tego cieku. Jednocześnie z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego z dnia [...] adresowanego do Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego, skierowanego do wiadomości stron, wynika wprost, że projektowany podział ma związek z decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na regulacji cieku [...] na odcinku od ulicy [...] do rzeki [...] w tym regulacji rowu odwadniającego RD – 3. W aktach administracyjnych przedłożonych sądowi brak jest powyższej decyzji. Przedłożyła ją natomiast strona skarżąca na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. (k. 19,20 akt). Wydane w dniu [...] postanowienie w sprawie opinii dotyczy zgodności podziału z miejscowym planem, a nie z w/w decyzją [...]. W postanowieniu organów obydwu instancji nie wyjaśniono tej rozbieżności, brak jest też w aktach sprawy dokumentów wskazujących na zmianę wniosku w tym zakresie. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia również dlatego, że z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajduje to potwierdzenie w postanowieniach art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne co do zasady równoczesne funkcjonowanie planu i decyzji o ustaleniu celu publicznego. W sytuacji gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, co wynika z przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie niezbędne więc było jednoznaczne odniesienie się organów orzekających do kwestii obowiązywania decyzji Nr [...], zważywszy, że z jej uzasadnienia wynika, iż obszar objęty wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wydaje się być sprzeczne z wyrysem tego planu znajdującym się na karcie 1) akt administracyjnych w części obejmującej działkę nr [...] obręb [...] należącą do skarżącego i uwzględnioną również w decyzji Nr [...]. Jednocześnie zauważyć należy, że z dołączonej do akt administracyjnych części graficznej planu nie można bezpośrednio wywnioskować przebiegu inwestycji celu publicznego "regulacja cieku [...]". Nie wynika również z niego przeznaczenie działki nr [...] na cel publiczny. Być może informacja taka znajduje się w części opisowej planu, której jednak nie dołączono do akt administracyjnych przedłożonych Sądowi. Wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu, wskazać stronom jakie jest przeznaczenie terenu tych działek, o podział których wnoszą i na jakiej części opisowej planu została oparta opinia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2005 r., SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). W związku z powyższym nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny legalności postanowienia Prezydenta Miasta i zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie opinii o zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...]/3 i [...]/5 na ten cel, niezależnie od poruszonych wyżej kwestii związanych z obowiązywaniem ( lub nie ) decyzji Nr [...]. Zauważyć ponadto należy, że w sprawie nie jest jasne czy postępowanie toczy się na wniosek czy z urzędu, jak też budzi wątpliwości przedmiot postępowania, a w konsekwencji zgodność zakresu przedmiotowego postanowienia z dnia [...] z zakresem przedmiotowym takiego postępowania. Użyte w postanowieniu organu I instancji sformułowanie sugerujące, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Miasta reprezentowanego przez Naczelnika Wydziału Rozbudowy Miasta i Inwestycji Urzędu Miejskiego, zobowiązywało do wyjaśnienia kwestii interesu prawnego wnioskodawcy stosownie do wymogów art. 97 ust. 1 u.g.n., a jeśli zostało ono w istocie wszczęte z urzędu należało wyjaśnić, która z sytuacji wskazanych w punktach 1 i 2 art. 97 ust. 3 u.g.n. ma miejsce. Przepis ten przewiduje możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zwrócić należy uwagę, że w ramach podziału, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy postępowania Sąd zauważa, że treść pism z dnia [...] i [...] zdaje się wskazywać, że podział działki nr [...] ma nastąpić w ramach realizacji celu publicznego jakim jest regulacja cieku [...] i wnioskodawca oczekuje opinii o zgodności projektu podziału z wymienioną tam decyzją. Jeśli tak jest w istocie, to cel ten winien być wyraźnie wskazany w postanowieniu i cel ten określa jednocześnie przedmiot postępowania w tej sprawie, a tym samym postanowienia wstępnego, które do takiego podziału winno się ograniczać. Postanowienie z [...] nie spełnia tych wymogów. Cel publiczny nie wynika jednoznacznie z wymienionego postanowienia. Wprawdzie w postanowieniu zawarto zastrzeżenie, że nowowydzielane działki nr [...]/3 i [...]/5 nie będą stanowić samodzielnych działek budowlanych, stąd zostają one wydzielone wyłącznie na uzupełnienie nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]), z którą łącznie stanowić będą jedną nieruchomość – teren cieku wodnego [...], co może sugerować związek z planowaną inwestycją regulacji cieku [...], jednakże wydzielono również działkę nr [...]/4 z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych oraz działki nr [...]/1 i [...]/2 z przeznaczeniem pod tereny zieleni parkowej, pomimo, że takiego celu podziału nie wskazano w wymienionych wyżej pismach z dnia [...] i [...], jak również nie wyjaśniono charakteru publicznego tych celów w świetle postanowień art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 u.g.n. Przedmiotem postępowania w świetle treści postanowienia był podział działki nr [...] na działki przylegające do cieku [...], utworzenie drogi publicznej i utworzenie terenów zieleni parkowej z pozostawieniem tych ostatnich do dalszego użytkowania przez skarżącego. Nie może budzić wątpliwości, że taki przedmiot postępowania nie jest zgodny z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. pisma z dnia [...]. Przedmiot postępowania podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a. zakreśla granice tego postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższych istotnych uchybień brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a w szczególności z przepisami art. 93 ust. 1, 2, 4, art. 97 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 § 3 i 4 kpa i przytoczonym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako aktem prawa miejscowego. W dalszym postępowaniu w tej sprawie należy przede wszystkim precyzyjnie określić podstawy wszczęcia postępowania, to jest czy wszczęto je na wniosek osoby uprawnionej, czy też z urzędu z powołaniem właściwego ustępu art. 97 u.g.n. oraz wskazać przedmiot tego postępowania, a zwłaszcza czy jest nim realizacja celu publicznego i jaki to jest cel (regulacja [...], wydzielenie gruntów pod drogę publiczną i tereny zieleni parkowej). Organy administracji będą również zobowiązane do dokonania szczegółowych ustaleń faktycznych co do obowiązywania decyzji Nr [...] i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielonego obszaru i co do jego treści zarówno graficznej jak i opisowej, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a. W ramach postępowania o podział nieruchomości konieczne będzie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, iż istnieje możliwość alternatywnego rozwiązania poprzez realizację regulacji cieku po drugiej stronie rzeczki, wytyczenia pasa gruntu o szerokości 5 m (działki nr [...]/3 i [...]/5) zamiast przewidzianego na ten cel w decyzji Nr [...] 1 metra, potrzeby dokonywania podziału działki Nr [...]w sytuacji gdy działki sąsiednie nie są dzielone w tym celu, a także wydzielania drogi w związku z rzekomym podziałem innej działki na działki budowlane (należącej do pana G.), o czym pisze skarżący w piśmie z [...] skierowanym do Prezydenta Miasta. Z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienia organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania i wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w oparciu o art. 152 i art. 200 tejże ustawy. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ T. M. Geremek D.W.d