III SA/Po 421/16

Dnia 15 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. o nałożeniu na Spółkę X, zwanej dalej skarżącą, kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2016 r. w M. zatrzymano do kontroli drogowej autobus marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...], a kontrolę przeprowadzono po wykonanym przewozie. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca wykonywał przewóz grupy niepełnosprawnych dzieci z miejscowości [...] do placówek oświatowych w M.. Do kontroli kierowca okazał m. in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, natomiast nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. strona złożyła wyjaśnienia podnosząc, że realizuje przewozy niepełnosprawnych dzieci na podstawie porozumienia z dnia [...] października 2010 r. z Gminą [...] i jej zdaniem przewozy te nie odpowiadają definicji przewozów regularnych specjalnych. W ocenie pełnomocnika skarżącej sporny przewóz ma charakter okazjonalny, bowiem ma charakter najmu autobusu wraz z kierowcą, jak wynika z umowy. Harmonogram dowozu i odwozu dzieci nie jest rozkładem jazdy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. ,nr [...], na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm.) i załącznikiem nr 3 lp. 2.1 ustawy o transporcie drogowym, oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli, nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że przedsiębiorca nie posiadał zezwolenia regularnego specjalnego, a dany przewóz należał do regularnych specjalnych, zgodnie z definicją z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., zwanej dalej u.t.d.). Regularność przewozu potwierdził w swoich zeznaniach kierowca M.G. przesłuchany w charakterze świadka oraz dokonana przez organ analiza danych cyfrowych na karcie kierowcy. Jednocześnie sporny przewóz nie mógł być uznany za okazjonalny. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka X, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wydanej decyzji pełnomocnik strony zarzucił: – błędną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że odwołujący wykonywał przewozy regularne osób bez wymaganego zezwolenia i w konsekwencji błędną kwalifikację naruszenia i nałożenie kary na podstawie lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, – naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dowolną i niekompletną ocenę dowodów, – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przewóz wykonywany przez skarżącą był przewozem regularnym specjalnym – był wykonywany regularnie i była przewożona konkretna grupa osób. Z porozumienia w sprawie dowozu dzieci niepełnosprawnych zamieszkałych na terenie gminy [...] do specjalistycznych placówek oświatowych z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zeznań kierowcy wynika, że wykonywane były przewozy dzieci (określonej, tej samej grupy osób) we wskazanych dniach i godzinach. Zmiana czasu czy trasy przejazdu nie pozbawia przewozu charakteru regularności. Skarżąca była zobowiązana posiadać zezwolenie, którego nie posiadała, czym naruszyła przepisy u.t.d. Dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że skarżąca spółka wykonuje przewozy regularne specjalne, gdyż systematycznie w każdy dzień nauki od poniedziałku do piątku wyłącznie dzieci do placówek oświatowych w M.. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w toku postępowania zbadał wszelkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, a tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję radca prawny reprezentujący skarżącą spółkę wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie: – prawa materialnego tj. art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz lp. 2.1 zał. nr 3 u.t.d. poprzez zastosowanie wskazanych przepisów oraz art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie; – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej w skrócie "k.p.a." poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolną i nie kompletną ocenę dowodów, zwłaszcza na podnoszoną przez Stronę w postępowaniu okoliczność, że wykonywane przewozy nie mają charakteru regularnego specjalnego. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że nie można uznać, iż dowóz dzieci do szkół jest przewozem regularnym czy przewozem regularnym specjalnym. Przytoczył art. 22 ust. 4 u.t.d. wskazując, iż niemożliwe było spełnienie przez skarżącą tych warunków. Ponadto skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwróciła się do Starostwa Powiatu [...] o wyrażenie stanowiska w sprawie zezwolenia, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.t.d., następnie wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. o wydanie zezwolenia. Następnie Starosta [...] przekazał wniosek do Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P.. Pełnomocnik podkreślił, że przewozy wykonywane nie mogą zostać uznane za przewozy regularne specjalne, bowiem nie spełniają przesłanek z art. 4 pkt 7 u.t.d., a tym bardziej z art. 4 pkt 9, wobec czego niemożliwe jest również spełnienie przesłanek formalnych warunkujących uzyskanie zezwolenia z art. 20 u.t.d. W ocenie pełnomocnika skarżącej jest to zatem przewóz okazjonalny, a uznanie takiego przewozu za okazjonalny nie skutkuje obowiązkiem uzyskania zezwolenia. Ponadto organ nie przeprowadził dowodów, w tym z 6 map przewozów obrazujących zmienność trasy, czas i ilość zatrzymań. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm., zwanej dalej: u.t.d.), oraz załącznika nr 3 do tej ustawy, które to przepisy w ocenie Sądu, zostały przez organy zastosowane prawidłowo. Zgodnie z treścią art. 4 pkt. 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. (Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601, ze zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób – art. 4 pkt. 9 u.t.d. Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym - jest skierowany tylko do określonej grupy osób. Wspólną natomiast cechą obu rodzajów przewozu jest regularność ich wykonywania. W stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. dowozu uczniów – dzieci niepełnosprawnych do szkół. Kontrola przeprowadzona w dniu 13 stycznia 2016 r. wykazała, że autobusem marki Mercedes – Benz o nr rej. [...] kierowanym przez M. G. przewożona była grupa niepełnosprawnych dzieci. Ustalono, że kierowca codziennie od poniedziałku do piątku przewozi grupę około [...] dzieci niepełnosprawnych z miejscowości leżących w obrębie gminy [...] do miejscowości M.. Dzieci zabierane są tylko i wyłącznie ze ściśle określonych miejsc, przewozy wykonuje w określonych godzinach w dni szkolne. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego osób. W toku postępowania, oraz w skardze skarżąca wskazywała na błędne zakwalifikowanie przez organy wykonywanych przez nią przewozów jako regularnych specjalnych z następujących przyczyn: zmienna jest trasa przewozu, jej długość i czas trwania, ilość i miejsc zatrzymań. Przewóz odbywa się według harmonogramu, w którym godziny są umowne i możliwy jest odjazd o innej porze. Godziny odjazdów i przyjazdów zależne są od planu zajęć uczniów. Naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca upatruje w braku przesłuchania świadków i przeprowadzeniu dowodów z załączonych przez skarżącą map, co jej zdaniem spowodowało brak wyjaśnienia sprawy co do istoty skutkujące wadliwym zastosowaniem prawa materialnego. Skarżąca twierdzi nadto w skardze, że nie jest w stanie spełnić przesłanek wymaganych przy wniosku o uzyskanie licencji na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych, a to właśnie z uwagi na brak rozkładu jazdy, czy schematu połączeń komunikacyjnych. W sprawie występuje zasadnicza kwestia sporna tj. zakwalifikowanie przez organy przewozów wykonywanych przez skarżącą Spółkę do kategorii przewozów regularnych specjalnych w rozumieniu art. 4 ust. 9 u.t.d. w stanie faktycznym ustalonym przez organy. W świetle zarzutów skargi sformułowanych jako naruszenia przepisów postępowania skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, należy podkreślić, że obowiązek gromadzenia materiału dowodowego i dokonania oceny jego wartości dla sprawy spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie a zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. (por. H. Knysiak-Molczyk, w KPA Komentarz Warszawa 2015, Wolters Kluwer, kom. do art. 77 ustawy i powołane tam orzecznictwo). Trzeba jednak mieć na uwadze, że jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 1193/13 (orzeczenie dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i który to pogląd należy podzielić, w toku postępowania administracyjnego istotne jest przeprowadzenie nie każdego dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Bowiem w procesie stosowania prawa zadaniem organów administracji jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. W odniesieniu do zakwalifikowania przez organy spornych przewozów do kategorii przewozów regularnych specjalnych, należało uznać, że dokonana przez organy kwalifikacja odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów, oraz argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że istotą umowy zawartej przez skarżącą z Gminą [...] było wykonywanie przewozów dzieci niepełnosprawnych do specjalistycznych placówek oświatowych oraz zapewnienie opieki w czasie transportu. Jak słusznie wskazał organ, nie ma podstaw do tego, aby do uznania przewozu za regularny specjalny musiały zostać spełnione wszystkie przesłanki w dosłownym brzmieniu, konieczne do kwalifikowania przewozu jako regularnego - wystarczy w takim przypadku spełnienie dwóch przesłanek – regularności i przewożenia określonej kategorii osób. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II GSK 2180/13). Stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych. Z przewozów tych korzystali wyłącznie uczniowie i ich opiekunowie, a więc określona grupa osób z wyłączeniem innych osób, a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu. Tej prawidłowo dokonanej przez organy kwalifikacji nie niweczą twierdzenia skarżącej o braku regularności spowodowanej np. chorobą dziecka i w związku z tym zmianą trasy. Sytuacje takie niewątpliwie były możliwe i miały miejsce, jednak treść umów oraz zeznania kierowcy świadczą niewątpliwie, iż przedmiotem umowy był dowóz dzieci do szkół i ze szkół i że odbywał się on na zasadach przewozu regularnego specjalnego. Wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów – tj. konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów oraz trasy do rozkładu zajęć szkolnych i składu osobowego dzieci w danym dniu wynikającego także ze stanu zdrowia dzieci. Dodatkowo wskazać należy, że za tym iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia treść rozporządzenia Rady EWG z dnia 16 marca 1992 r. nr 684/92. Wskazano w nim jednoznacznie, że przewozy regularne specjalne obejmują przewozy uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej. Fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na ich zaliczenie do usług regularnych. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące braku regularności przewozów nie mogły więc skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez skarżącą przewozów jako regularnych specjalnych. Nie można też uznać świadczonych przez skarżącą przewozów jako okazjonalnych. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3 pkt. 1 – 3 u.t.d. przewozem okazjonalnym jest przewóz tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego, albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i rotacji przewożonych osób. Skarżąca natomiast nie kwestionowała, że dzieci były zabierane do szkoły z określonych miejsc. Nie mogły w związku z powyższym odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania, przez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Zgromadzone dowody stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych. Podkreślić należy, że organy miały obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w sposób wynikający z jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Miały więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. zgodnie z rzeczywistością a nie w sposób zmierzający do potwierdzenia stanowiska skarżącej. Zdaniem Sądu, obowiązkowi temu organy uczyniły zadość. Zebrane w sprawie dowody były wystarczające do zakwalifikowania świadczonych przez skarżącą przewozów jako przewozów regularnych specjalnych. Sąd podziela poglądy zaprezentowane w orzecznictwie NSA dotyczące podobnych stanów faktycznych, w którym uznano za przewóz regularny specjalny dzieci do szkół i pracowników do pracy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13). Nadto, w toku kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), sąd nie stwierdził z urzędu, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Organ stwierdzając, że skarżąca Spółka wykonywała przewóz regularny nie posiadając do tego stosownego zezwolenia prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp.2.1. do ustawy o transporcie drogowym. Prawidłowo także uznał organ, że nie zachodziły żadne okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 tej ustawy. Powyższe rozważania znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1234/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 846/16. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało skargę oddalić, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.