III SA/Po 426/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457,- ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania ; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kwiecińska /-/B. Koś /-/T. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 28 listopada 1997r. Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiło o zatwierdzenie podziału projektu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1999r. Dyrektor ZGiKM "B" zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. W dniu 18 grudnia 2003r. na wniosek ww. spółki został wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999r. "A" Sp. z o.o. uważała, że ww. decyzja rażąco narusza prawo, bowiem zatwierdza projekt podziału przedmiotowej nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej do wydzielonych działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tymczasem została wydzielona także działka nr [...], która zapewnia właściwą obsługę komunikacyjną. W efekcie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w dniu [...] kwietnia 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZGiKM "B" . "A" Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia podnosząc, że działka nr [...] nie może być prywatną drogą wewnętrzną, ponieważ pełni wszelkie funkcje drogi ogólnodostępnej. Dnia [...] sierpnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zweryfikowało swoje stanowisko przyznając, że skoro w wyniku podziału wydzielono działkę drogową, która zapewnia innym działkom dostęp do drogi, nie ma podstaw do ustanowienia służebności drogowych. Sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej P. wobec ww. decyzji SKO dotyczył bezpodstawnego uznania, iż każda działka wydzielona pod drogę przechodzi z mocy prawa na własność gminy. W efekcie ponownego zapoznania się ze sprawą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...] listopada 2006r. wydało decyzję, stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2004r. W dniu [...] listopada 2006r. "A" Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004r. Wnioskująca spółka podniosła, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. dotyczy działek powstałych po podziale działki nr [...] w obrębie N. Natomiast uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2006r. dotyczy tylko i wyłącznie działek powstałych po podziale działki nr [...]. Spółka wskazała, że nie sposób odnieść się merytorycznie do decyzji z dnia [...] listopada 2006r. albowiem stan prawny działek powstałych po podziale działki nr [...] jest całkowicie odmienny od stanu działek wyodrębnionych z działki [...]. Po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. orzekło o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2006r. i stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2004r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ administracji wskazał, że decyzja z [...] listopada 2006r. dotknięta była wadą, co do prawidłowego oznaczenia numerów działek będącym przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium. Poza tym SKO podtrzymało swoje argumenty wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu dodając, że spółka niesłusznie powołuje się we wniosku na ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy faktycznie dotyczyło to ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000r. poprzez uznanie, że w świetle tego przepisu jedynie drogi publiczne przechodzą na własność gminy z mocy prawa. Skarżąca podnosi, że treść przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed dniem 15 lutego 2000r. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W dniu 15 lutego 2000r. przepis art. 98 ust. 1 ww. ustawy brzmiał: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne". Tak więc wbrew stanowisku SKO wyrażonemu w decyzji z dnia [...] listopada 2007r., do której odwołano się w decyzji z dnia [...] lutego 2007r., nie sposób uznać, iż art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000r. ma taką samą treść, jak po nowelizacji. Skarżąca spółka podnosi, że przepis art. 98 zarówno przed jak i po nowelizacji jest jednoznaczny. Przed dniem 15 lutego 2000r. przepis ten stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Po nowelizacji zakres zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został ograniczony, bowiem przepis ten dotyczy jedynie dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się dwoma różnymi określeniami, to oznacza, że dotyczą dwóch różnych pojęć. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał stanowisko zawarte w skardze do Sądu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga okazała się uzasadniona, choć z innych względów niż zarzuty skarżącej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzi wady będące przyczynami wznowienia postępowania bądź też stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobowiązane było do ponownego zapoznania się ze sprawą i rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Rozstrzygnięcia administracji publicznej podejmowane w formie decyzji administracyjnej zgodnie z przepisem art. 107 Kpa obwarowane są prawno – procesowym obowiązkiem uzasadnienia orzeczenia kończącego sprawę. Zgodnie z obowiązującym prawem, uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji, a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia. Strony postępowania mają bowiem prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać ją co do trafności orzeczenia. Brak dostatecznej argumentacji i lapidarność uzasadnienia uniemożliwiająca przekonanie strony, przesądza o istotnych wadach decyzji. Konstrukcja uzasadnienia i jego treść w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej w zakresie oceny realizacji przez organ obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 11 Kpa – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz w art. 8 Kpa – zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i § 3 Kpa decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne, a także wyjaśnienie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi więc o proste i przejrzyste odtworzenie procesu decyzyjnego prowadzącego do ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł jak również przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno także w sposób jednoznaczny wskazywać jakie są ustalenia organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest zgodna z ustawowym wzorcem i nie realizuje modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę. Organ II instancji zamiast przekonywać stronę o słuszności decyzji, ogranicza się do powołania się na uzasadnienie wcześniejszej decyzji Z uzasadnienia nie wynika, czy organ wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji argumenty podnoszone przez skarżącą spółkę. Uzasadnienie jest nieprzekonywujące i odbiega w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady – obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. Istotnym uchybieniem jest również nie powołanie podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2004r. Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Sąd administracyjny nie jest powołany do tego aby wyręczając organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, konstruować decyzję na tej podstawie, ale aby sprawować kontrolę legalności tych decyzji, tj. oceniać ich zgodność z prawem. Ponadto Sąd wskazuje, iż zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną lecz w takim przypadku organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę, iż strona posiada prawo do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów a co za tym idzie, winna być pouczona o uprawnieniu do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Organ musi się wstrzymać z wydaniem decyzji do czasu – określonego wyznaczonym stronie terminem - złożenia owego oświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ nie postąpił zgodnie z omawianym przepisem. Zachowanie niniejszych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym nawet w sytuacji gdy w jego ocenie udział strony w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji. /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek