III SA/Po 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ W. Długaszewska /-/ B. Sokołowska S. Z. w dniu 15 maja 2007r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił przyznania płatności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówiono przyznania płatności ze względu na to, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w zakresie wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Z protokołu z czynności kontrolnych wynika, że producent był nieobecny przy kontroli, co uniemożliwiło jej przeprowadzenie. S. Z. odwołał się od wskazanej wyżej decyzji. Podniósł, iż w planie rolnośrodowiskowym jest od 1 marca 2005 r. i przez cały ten okres odbyło się około 20 kontroli. Zawsze był powiadamiany i był obecny wraz z dokumentacją. O ostatniej kontroli dowiedział się trzy tygodnie po terminie od swego brata W. W mieszkaniu brata była nagrana wiadomość na sekretarce w jego telefonie. Brat nie poinformował odwołującego o kontroli, gdyż przebywał w podróży. Odwołujący nie posiada dostępu do mieszkania brata i do jego telefonu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż jak wynika ze sporządzonego protokołu z czynności kontrolnych numer dokumentu [...] o zamiarze przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie producent został powiadomiony w dniu 5 grudnia 2007r. Kontrola miała zostać przeprowadzona w dniu 6 grudnia 2007 r. Producent przez swoją nieobecność w gospodarstwie, mimo powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, uniemożliwił jej skuteczne przeprowadzenie. W skardze wniesionej do Sądu S. Z. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, zarzucając błędne ustalenia faktyczne polegające na bezzasadnym pozbawieniu go dopłat oraz niesprawiedliwą interpretację faktów. Skarżący podniósł również, iż na kontrolowanych działkach wpisano kody, które świadczą o całkowitej zmianie sposobu użytkowania, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. o odmowie przyznania S. Z. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. Jak wynika z treści decyzji organów obu instancji podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 11 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.). Analizując wskazane w decyzjach przepisy należy zauważyć, iż z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wynika, że pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 – na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z treści zaś § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., że płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy, S. Z. w dniu 15 maja 2007r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. We wniosku zadeklarowano realizację pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne w wariancie S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 6,63 ha oraz S02b02- trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 1,34ha. Wniosek poddano kontroli kompletności, a także kontroli zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych, która nie ujawniła we wniosku błędów wymagających wyjaśnienia wnioskodawcy. Gospodarstwo S. Z. dnia 18 października 2007 r. wytypowano do kontroli na miejscu. Jak ustalił organ II instancji, inspektorzy wielokrotnie próbowali telefonicznie skontaktować się z producentem. Po wielokrotnych nieudanych próbach pozostawili na automatycznej sekretarce informację o kontroli. W dniu kontroli tj. 6 grudnia 2007r. inspektorzy od brata wnioskodawcy dowiedzieli się, że S. Z. musiał pilnie wyjechać do P. i wróci w niedzielę 9 grudnia 2007r. Z uwagi na to, że była to kontrola kompleksowa inspektorzy przystąpili do kontroli działek wskazanych we wniosku, przy której obecność S. Z. nie była konieczna. Organ I instancji odmówił przyznania płatności ze względu na to, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w zakresie wspierania przedsięwzięć rolno – środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Jak wskazał, z protokołu z czynności kontrolnych wynika, że producent był nieobecny przy kontroli, co uniemożliwiło jej przeprowadzenie. Podobnie organ odwoławczy uznał, iż producent przez swoją nieobecność w gospodarstwie, mimo powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, uniemożliwił jej skuteczne przeprowadzenie. Wskazał też, iż obecność producenta rolnego podczas czynności kontrolnych, (które stanowią część postępowania w sprawie udzielenia płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych), jest obligatoryjna. Ponadto organ I instancji wskazał, iż dane zawarte we wniosku porównano z danymi z wykazu uzyskanego z Jednostki Certyfikującej PCBC Oddział w P. i wykryto rozbieżności. W zaistniałej sytuacji, jak wskazał organ, Biuro Powiatowe w C. realizując zasady wyrażone w art. 10§ 1 oraz art. 73 k.p.a. wystosowało do wnioskodawcy informację o możliwości zapoznania się z aktami. S. Z. w toku postępowania administracyjnego podniósł, iż w planie rolnośrodowiskowym jest od 1 marca 2005r. i przez cały ten okres odbyło się około 20 kontroli. Zawsze był powiadamiany o kontroli i był obecny wraz z dokumentacją. O ostatniej kontroli dowiedział się trzy tygodnie po terminie od swego brata W. W mieszkaniu brata była nagrana wiadomość na sekretarce w jego telefonie. Brat nie poinformował odwołującego o kontroli, gdyż przebywał w podróży. Odwołujący nie posiada dostępu do mieszkania brata i do jego telefonu. W skardze wniesionej do Sądu skarżący zarzucił ponadto, iż na kontrolowanych działkach wpisano kody, które świadczą o całkowitej zmianie sposobu użytkowania, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.) stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r. z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r.); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 – prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją"; 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. § 3 ust. 1 pkt 1 do § 6 tegoż rozporządzenia ustanawia warunki udzielenia płatności rolnośrodowiskowej. Jest ona udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych, jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również, jako sady. W przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, łączna powierzchnia działek rolnych użytkowanych, jako grunty orne, do których może być udzielona płatność rolnośrodowiskowa, wynosi, co najmniej 1 ha ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 7. ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Przepisy wskazanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) określają również sposób zachowania organu w przypadku przeprowadzenia pierwszej kontroli na miejscu i stwierdzenia nie przestrzegania przez producenta zasad zwykłej dobrej praktyki rolnej. § 15 ust. 1 stanowi, że jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, iż zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a producent rolny jest pouczany o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad; wzmianka o pouczeniu jest odnotowywana w protokole kontroli. Ustęp 2 przewiduje zaś, że jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, płatność rolnośrodowiskowa należna za dany rok podlega: 1) zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli; 2) zawieszeniu – w przypadku wystąpienia uchybienia, które zostało już stwierdzone podczas poprzedniej kontroli. § 16 rozporządzenia wskazuje na uprawnienia organu w sytuacji stwierdzenia w wyniku pierwszej kontroli na miejscu uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów. § 17 wskazuje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi. Dokonując oceny wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy obu instancji nie dokonały żadnej analizy i oceny spełnienia bądź nie przez wnioskodawcę warunków określonych w przytoczonych przepisach. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy wnioskodawca spełnił wymagania określone we wskazanych wyżej przepisach. Organ nie wyjaśnił również kwestii stwierdzonych rozbieżności danych wskazanych we wniosku z danymi z wykazu uzyskanego z Jednostki Certyfikującej PCBC Oddział w P., poza lakonicznym stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji, iż takie rozbieżności wykryto. W aktach administracyjnych brak wykazu, na który powołuje się organ odwoławczy. Na rozprawie przed Sądem skarżący podniósł, iż nie pamięta, czy w aktach administracyjnych znajdowała się taka informacja. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji kwestię tę zupełnie pominął, zaś organ odwoławczy nie wskazał jednoznacznie, jaki wpływ na wydaną decyzję ma wskazana okoliczność. Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, iż zasadnicze znaczenie dla przyjętej przez organy oceny miała nieobecność wnioskodawcy podczas przeprowadzonej kontroli. Zdaniem Sądu jednakże, analiza wskazanych wyżej przepisów nie pozwalała na wyciągnięcie wniosków takich, do których doszły organy obu instancji. Zaś powołane w podstawie prawnej przez organy przepisy nie przewidują tego rodzaju sankcji. Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z ar. 107 k.p.a decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie tej podstawy z przytoczeniem przepisów prawa. Dalej należy również wskazać, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Organy bowiem poza stwierdzeniem niestawiennictwa wnioskodawcy podczas kontroli, w istocie w żaden sposób nie wyjaśniły przyczyny tego niestawiennictwa. Nie dano wiary wyjaśnieniom skarżącego, iż informację o kontroli pozostawiono na sekretarce telefonu należącego do jego brata. Organ II instancji wskazał, że inspektorzy dzwonili na numer telefonu, który podał S. Z. i który znajduje się w systemie, dlatego też twierdzenie producenta, że nie miał dostępu do telefonu, który należy do jego brata organ uznał za bezzasadne. Z uwagi jednak na brak jakiegokolwiek materiału dowodowego, który pozwalałby na zweryfikowanie zarówno informacji o tym pod jaki numer telefonu w istocie dzwonili inspektorzy i czy skarżący miał możliwość zapoznania się z tą informacją, okoliczności te pozostają poza możliwością jakiejkolwiek kontroli i oceny ze strony Sądu. Ponadto, jak wskazał organ II instancji, z uwagi na to, że przeprowadzona kontrola była kontrolą kompleksową inspektorzy przystąpili do kontroli działek wskazanych we wniosku, przy której obecność S. Z. nie była konieczna. Organ nie wskazał, w jakim zakresie niezbędnym było przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie, w żaden sposób nie odniósł się do wskazanej wyżej okoliczności, nie wskazując, czy i na ile wyniki tej częściowej kontroli mają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za uzasadnione podnoszone przez skarżącego zarzuty ustalenia stanu faktycznego w sposób nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Konkludując należy uznać, iż wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności, art. 7 kpa obligującego organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 kpa obligującego organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 kpa wyrażającego zasadę swobodnej oceny dowodów i art. 107 § 3 kpa wskazującego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, nie jest również możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1998 r. II SA 420/1998, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. którego wynik oraz ocena znajdą wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/M. Ławniczak /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska KS d