III SA/Po 430/18

Dnia 5 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę G. K. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach W. Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 pt. "Wsparcie OZE w G. K. poprzez instalację systemów energii odnawialnej dla gospodarstw domowych". W dniu 16 kwietnia 2018 r. Wójt G. K. otrzymał informację o tym, że Gminie nie przyznano dofinansowania ze środków EFRR z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs. Projekt otrzymał bowiem 22, 57 punktów, przy czym w konkursie wybierano projekty, które uzyskały 23,71 punktów za kryteria merytoryczne wartościujące. Strona złożyła protest od rozstrzygnięcia Zarządu Województwa nie zgadzając się z negatywną oceną kryterium merytorycznego Nr 12 i 16, a w ramach tej oceny naruszenie zasady przejrzystości ,rzetelności i bezstronności. W zakresie kryterium Nr 12 pt. "wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych" strona wskazała, że niesłusznie uzyskała jedynie 1 pkt z możliwych 3. Instalacje zostały zaprojektowane bowiem z zastosowaniem zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwość korzystania ze wspieranej infrastruktury. Ponadto spełniono zasadę równości szans i niedyskryminacji w zakresie naboru uczestników projektu. Informacje zostały upublicznione, a wszystkim osobom, bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę lub pochodzenie rasowe lub etniczne, wyznawaną religie lub światopogląd, orientację seksualną zapewniono sprawiedliwy, pełny dostęp do możliwości uczestnictwa w projekcie na jednakowych zasadach. Wszystkie produkty realizowanego projektu będą dostępne dla wszystkich osób, w tym również dostosowane do zidentyfikowanych potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Także w zakresie równouprawnienia płci wskazano, że z efektów realizacji projektów będą mogli korzystać wszyscy bez względu na płeć, wykształcenie, orientację seksualną. Podkreślono, że wobec braku barier równościowych nie ma konieczności wdrażania działań odpowiadających na zidentyfikowane bariery równościowe ani działań zapewniających przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn, tak aby na żadnym etapie realizacji tego projektu tego typu bariery nie wystąpiły. Zdaniem wnioskodawcy przy ocenie projektu bada się jego wpływ na zasady horyzontalne UE, przy czym mogą to być też zasady "inne", nie wskazane w kryterium. Wnioskodawca twierdzi, że zrealizował również zasadę przeciwdziałania zmianom klimatu, wdrożenia technologii proekologicznych i poszanowania i ochrony krajobrazu. Katalog zasad horyzontalnych jest katalogiem otwartym, więc IZ WRPO nie powinna ograniczać się tylko do oceny trzech pierwszych zasad horyzontalnych. Odnośnie Kryterium Nr 16 pt. "efektywność kosztowa projektu" wnioskodawca wskazał, że nie jest w stanie zweryfikować poprawności przeprowadzonych przez KOP obliczeń, gdyż nie zna wartości jednej ze zmiennych wzoru tj. wskaźnika efektywności kosztowej najniższego w grupie złożonych projektów wykorzystujących dane źródło energii. Orzeczeniem z dnia 21 czerwca 2018 r. Komisja Odwoławcza nie uwzględniła projektu. Odnośnie kryterium Nr 12 wyjaśniono, że zapisy dokumentacji konkursowej nie mogą przewidywać kategorii projektów mających negatywny wpływ na realizację zasad horyzontalnych, bowiem projekt niezgodny z zasadami horyzontalnymi UE nie mógłby co od zasady otrzymać dofinansowania w ramach EFRR. Jeżeli projekt ograniczałaby jakiejś grupie społecznej równy dostęp do jakichkolwiek zasobów nie mógłby stanowić nawet projektu neutralnego, ale negatywny, a konsekwencji automatycznie cały projekt zostałby oceniony negatywnie. Odnośnie niedyskryminacyjnego charakteru projektu wobec osób z niepełnosprawnościami stwierdzono, że zastosowanie uniwersalnego projektowania to jedynie wpływ neutralny, który zapewnia standardowy wymóg uniwersalnego projektowania. Także montaż instalacji fotowoltaicznych spowoduje eliminację barier, co przy jednoczesnym braku realnych potrzeb ma wyłącznie wpływ neutralny. Odnośnie wpływu na równość szans i niedyskryminację stwierdzono, że zachowano wymóg zgodności działań z tą zasadą, co nie oznacza automatycznie pozytywnego oddziaływania, a jedynie neutralny. Nie wskazano i nie przewidziano w projekcie żadnych konkretnych działań służących w praktyce tworzeniu warunków sprzyjających wdrożeniu zasady równouprawnienia płci. Odnośnie zasady przeciwdziałania zmianom klimatu, wdrożenia technologii proekologicznych i poszanowania i ochrony krajobrazu stwierdzono, że zasada ta wiąże się z aspektem środowiskowym, a tym samym podlega ocenie w zakresie zrównoważonego rozwoju, realizację której oceniono pozytywnie. W zakresie kryterium Nr 16 organ wyczerpująco wyjaśnił stronie metodologię wyliczenia wskaźnika efektywności wskazując na okoliczność, że kryterium jest wyliczane na podstawie informacji o złożonych w konkursie projektach. Komisja Odwoławcza zapoznała się i zweryfikowała przedstawione dane, wyjaśniła, że punkty były przyznawane w ramach grupy projektów wykorzystujących to samo źródło energii. Dokonano na tej podstawie wyliczeń matematycznych i zaakcentowano, że konstrukcja tego kryterium promuje projekty, które przy najmniejszej zaangażowanej kwocie środków UE przynoszą największy efekt rzeczowy, a w efekcie promuje projekty z wyższą efektywnością ekologiczną. Podkreślono, że kryterium to jest mierzalne, a punktacja przyznawana w ramach oceny jest wynikiem wyliczenia matematycznego dokonywanego na podstawie danych przedstawionych w złożonych wnioskach o dofinansowanie. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucono naruszenie art. 37 ust.1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-20120 polegające na naruszeniu zasady bezstronności, przejrzystości i rzetelności przy ocenie kryterium Nr 12 i 16, a w zakresie tego ostatniego jeszcze polegające na niewskazaniu najniższego wskaźnika efektywności kosztowej dla złożonych projektów, co utrudnia należytą weryfikację przyznanej wnioskodawcy w tym zakresie liczby punktów. Zarzucono też pominięcie pozytywnego wpływu projektu na inne zasady tj. zasadę przeciwdziałania zmianom klimatu, wdrożenie technologii proekologicznych, poszanowanie i ochronę krajobrazu. W uzasadnieniu wskazano argumenty zbliżone do zawartych w proteście, ale zaakcentowano jeszcze, że projekt zawiera konkretne działania przeciwdziałające nierównościom i nie dyskryminuje jakiejkolwiek grupy społecznej. Wskazano też, że wykazana w projekcie eliminacja barier skutkuje zaspokojeniem potrzeb i oczekiwań. Podkreślono proponowane działania dla realizacji zasady równouprawnienia płci, akcentując, że należy uwzględnić rekrutację pracowników do realizacji poszczególnych działań przy realizacji projektu, jak i wybór oferentów na wykonanie poszczególnych prac w sposób, który będzie oparty na kwalifikacjach i doświadczeniu, a nie płci, wyznaniu czy orientacji seksualnej. Ponadto IZWRPO zaniechując oceny wpływu innych zasad naruszyła zasadę rzetelności, przejrzystości oraz bezstronności .Stanowisko to umotywowano argumentem, że zasada ta powinna podlegać odrębnej ocenie zgodnie z art.37 ustawy wdrożeniowej. Podtrzymano też stanowisko odnośnie wadliwej oceny kryterium Nr 16. Nadal zdaniem strony nie sprecyzowano i nie ujawniono jednej z wartości przyjętego wzoru - tj. zmiennej x jako wskaźnika efektywności kosztowej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1302 zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., zwana dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 61 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Podkreślić należy, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Należy przy tym zauważyć, że skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów – do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie realizacji przedmiotowego projektu spełnił wszystkie obligatoryjne kryteria oceny formalnej i merytorycznej lecz z powodu ograniczonej dostępności środków finansowych w ramach naboru nr RPWP.03.01.01-30-0148/17 nie został wybrany do dofinansowania. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył merytorycznej oceny projektu przez Zarząd Województwa z punktu widzenia ogólnych kryteriów merytorycznych: nr 12 i 16. Zarzut niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej oraz nieuwzględnienia zapisów wniosku i stanu faktycznego związanego z charakterem projektu i jego realizacją sprowadzał się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Strona w pierwszej kolejności zakwestionowała Kryterium Nr 12 Kryteriów Wyboru Projektów tj. "wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych". W uzasadnieniu do tego kryterium wskazano, że ocenie podlegać będzie, czy projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE. Zakres realizacji zasad horyzontalnych obejmuje : -zrównoważony rozwój -równość szans i niedyskryminację -równouprawnienie płci -inne. Ich realizacja w projektach beneficjentów oceniana jest w oparciu o art.5 ust.1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej, a konkretnie w oparciu o wydane na podstawie tego przepisu Wytyczne w zakresie realizacji tych zasad. W okresie od 08.05.2015 -10.04.2018 były to Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a obecnie Wytyczne Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 kwietnia 2018r. Celem wytycznych jest zapewnienie zgodności realizacji programów operacyjnych z zasadami równości i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasadą równości szans kobiet i mężczyzn, a także zapewnienie spójnego podejścia w tym zakresie różnych programów. Stosowanie wytycznych oznacza, że zasady te muszą być uwzględniane w projekcie. Zasada równości szans i niedyskryminacji to umożliwienie wszystkim osobom – bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę lub pochodzenie etniczne, wyznawaną religię lub światopogląd, orientację seksualną – sprawiedliwego, pełnego uczestnictwa we wszystkich dziedzinach życia na jednakowych zasadach. W konsekwencji umożliwienie, dostęp, dopuszczenie w/w podmiotów musi być częścią składową projektu, jego obligatoryjnym elementem. Jak wynika z w/w Wytycznych kwestie te są również uregulowane na gruncie prawa polskiego, przede wszystkim w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w artykule 33 stanowi, że: kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym politycznym, społecznym i gospodarczym. Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń. Dalej Wytyczne stanowią, że troska o przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn oprócz obowiązku prawnego, wynikającego z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Traktatu o Unii Europejskiej i innych, powiązanych z nim dokumentów UE, przynosi również realne i rzeczywiste korzyści ekonomiczno-społeczne, a także jest niezbędnym warunkiem realizacji celów strategicznych Strategii Europa 2020, dotyczących stworzenia trwałego wzrostu gospodarczego i rozwoju społeczeństwa zwłaszcza w kontekście wyrównywania wskaźnika zatrudnienia kobiet i równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn. Wszystkie realizowane w ramach funduszy polityki spójności projektu powinny więc zaplanować mechanizmy pozwalające na przeciwdziałanie wszelkim formom dyskryminacji, w tym dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność i płeć. Stąd wskazane we wniosku, a zaakcentowane w projekcie okoliczności związane z adaptacją produktów dostępnych dla wszystkich, naborem uczestników, usuwaniem barier, czy stosowanie mechanizmu racjonalnych usprawnień są właśnie realizacją tych wytycznych. W pkt .5.2.1 Wytycznych sekcja "neutralność produktu" wskazano, że IZ lub instytucja będąca stroną umowy zapewnia, że wszystkie produkty projektu są dostępne dla osób z niepełnosprawnościami. To wnioskodawca musi wykazać pozytywny wpływ realizacji projektu, a nie tylko neutralny polegający na zapewnieniu równego dostępu. Dodatkowy punkt uzyskać może działanie nakierowane na szczególne udogodnienia bądź dla szczególnych grup z niepełnosprawnościami. Nie do zaakceptowania generalnie byłoby uznanie, że komukolwiek można ograniczyć korzystanie z urządzeń do wytwarzania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym wykorzystania energii słonecznej. Także rekrutacja, czy wybór oferentów musi uwzględnić wytyczne, bowiem w przeciwnym wypadku byłby to projekt z wpływem negatywnym, a tego przecież nie zakłada się w żadnej kategorii projektów. Zawarte w opisie kryterium Nr 12 wskazania, by stosować zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwości korzystania ze wspieranej infrastruktury stanowią właśnie, że wszystkie wskazane we wniosku i proteście działania świadczą o obowiązku wnioskodawcy, czyli muszą być zastosowane, by wpływ był neutralny. Neutralność oznacza, że ten wpływ jest racjonalny, rzeczowy i nie szkodzący. Dopiero zapewnienie dodatkowych udogodnień, większego dostępu, ponadnormatywnego, może stanowić o przyznaniu dodatkowych punktów. Tymczasem w opisie tego kryterium nie wskazano - jakie podjęto konkretne działania, racjonalne usprawnienia, działania dostosowawcze, ułatwiające, czy poprzedzono je analizą dostępności dla potrzeb potencjalnych użytkowników. Co więcej nie wskazano w nim nawet, że zastosowano zasady tzw. uniwersalnego projektowania. Rację ma organ twierdząc, że opisy kryterium wskazane we wniosku świadczą jedynie o deklaracji wnioskodawcy co do braku stosowania jakichkolwiek kryteriów dyskryminacyjnych. Marginalnie należy zauważyć, że sam wnioskodawca wpływ zasady równości szans i niedyskryminacji ocenił jako neutralny. Podobnie odnośnie zasady równouprawnienia płci. Wskazano we wniosku, że wobec braku barier równościowych nie ma konieczności wdrażania działań odpowiadających na zidentyfikowane bariery równościowej ani działań zapewniających przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn, tak aby na żadnym etapie one nie wystąpiły. W świetle tego co napisano wyżej, opis ten wyklucza wprawdzie ograniczenia czy zróżnicowania, bowiem wobec braku konkretnej diagnozy nie proponuje się konkretnych działań, ale to w praktyce oznacza wpływ tylko neutralny. Również w tej części wniosku nie ma propozycji konkretnej strategii. Powyższe oraz deklaracja wyboru w oparciu o kwalifikacje i doświadczenie jest jedynie koniecznością nakazaną tak prawodawstwem polskim, jak i unijnym, a nie promowaną dodatkowo zasadą horyzontalną. Odnośnie zasady przeciwdziałania zmianom klimatu, wdrożenie technologii proekologicznych i poszanowania ochrony krajobrazu – nie jest ona w ogóle zasadą odrębnie opisaną w Wytycznych, Kryteriach Wyboru Projektów i ustawie, stąd konsekwentnie brak jej w opisie kryterium nr 12.Została ona natomiast uznana w aspekcie pozytywnego wpływu środowiskowego jako zachowanie zasady zrównoważonego rozwoju, za co strona uzyskała 1 punkt. Odnośnie kryterium Nr 16 tj."efektywność kosztowa projektu", sąd stoi na stanowisku, że także to kryterium oceniono poprawnie. Zarzut strony dotyczy braku wyjaśnienia sposobu wyliczenia efektywności. Zdaniem skarżącego nieznane są mu dane zmiennej x jako wskaźnika efektywności kosztowej. W ocenie Sądu orzeczenie KO w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim zrozumiały wskazuje na przyjętą metodologię wyliczeń z uwzględnieniem wytycznych dokumentacji konkursowej, a nadto poszczególne wyliczenia matematyczne. Wyjaśniono, co jest odnośnikiem poszczególnych danych wzoru i jakich danych liczbowych użyto. Odnosząc się do uzasadnienia kryterium uzupełniająco podano, że promowane są projekty, które przy najmniejszej zaangażowanej kwocie środków UE przynoszą największy efekt rzeczowy-wyższą moc zainstalowaną za niższą kwotę. Kontynuowanie zarzutu w skardze, pomimo obszerności uzasadnienia Komisji Odwoławczej zdaje się dowodzić, że owym "niewskazaniem najniższego wskaźnika" jest w istocie niewskazanie grupy projektów, które były brane pod uwagę przez ekspertów w trakcie podstawiania danych do wskaźnika x. Jednakże skoro Skarżący nie zdołał wykazać braku należytego umotywowania rozstrzygnięcia, to nie może podważać zasadności opinii eksperta, w tym wyboru czy oceny grupy złożonych projektów. Nieujawnienie ich w rozstrzygnięciu KO nie dowodzi wadliwości rozstrzygnięcia i nieprawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, bowiem nie mieści się w modelu kontroli wyznaczonej przez art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw z art. 3 par. 3 P.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 oraz z 2016 r. poz. 34). Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 skargę oddalił.