III SA/Po 436/19

Dnia 25 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dochodu budżetu na 2019r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 5 w zakresie wydatków zaplanowanych na następujące zadania w sołectwach: - Sołectwo [...] Zadanie nr 3 – organizacja wyjazdów integracyjnych dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...] Zadanie nr 2 – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...] Zadanie nr 7 – organizacja wyjazdu integracyjnego mieszkańców wsi, - Sołectwo [...] Zadanie nr 3 – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...] Zadanie nr 4 – organizacja wyjazdu integracyjnego i edukacyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...] Zadanie nr 4 –wyjazd integracyjny dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...] Zadanie nr 4 – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - [...] Zadanie nr 6 – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - [...] Zadanie nr 2 – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - [...] Zadanie nr 3 – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa. Regionalna Izba Obrachunkowa w [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, zwanej dalej: u.s.g.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwały budżetowej na rok 2019. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2018 r. Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. c i d oraz pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 212, 239, 258 i 264 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) podjęła uchwałę budżetową na rok 2019. W załączniku nr [...] do powyższej uchwały obejmującym planowane wydatki w ramach funduszu sołeckiego zaplanowano m.in. wydatki na odnowienie i naprawę ołtarza przy grocie (sołectwo [...]), a także wydatki na wycieczkę autokarową – wynajem autokaru (sołectwo [...]), wyjazdy integracyjne (sołectwa: [...]). Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazała, że wymieniona wyżej uchwała Rady Miejskiej została podjęta sprzecznie z przepisami i wyznaczyła Radzie Miejskiej termin do dnia [...] lutego 2019 r. do usunięcia nieprawidłowości pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561, ze zm., zwanej dalej u.r.i.o.) oraz zawiadomiła o terminie rozpatrzenia sprawy na dzień [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że w załączniku nr [...] nie wskazano, czy odnawiany obiekt jest zabytkiem, do którego tytuł prawny posiada gmina, a tylko w takim przypadku wydatkowanie środków na ten cel można zaliczyć do zadań własnych gminy, natomiast organizowanie wycieczek i wyjazdów turystyczno-krajoznawczych jest zadaniem gminy tylko w przypadku dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli publicznych. W katalogu zadań własnych w art. 7 u.s.g. nie ma zadań obejmujących organizowanie i finansowanie wycieczek oraz innych wyjazdów krajoznawczych i integracyjnych dla mieszkańców wspólnoty samorządowej; zadania takie nie zostały również powierzone w innych aktach prawnych. Tym samym zaplanowanie tych wydatków nastąpiło sprzecznie z treścią art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r., poz. 301, ze zm., zwanej dalej u.f.s.). Burmistrz [...] wniósł o przesunięcie terminu rozprawy w związku z zaplanowaną sesji Rady Miejskiej na dzień [...] marca 2019 r. i zadeklarował zmianę uchwały i wyeliminowanie nieprawidłowości. Organ nadzoru zmienił termin usunięcia nieprawidłowości wyznaczając go na dzień [...] marca 2019 r. i poinformował o rozpatrzeniu sprawy na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. Uchwała z dnia [...] grudnia 2018 r. została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2019 w zakresie planowanych wydatków w ramach Funduszu Sołeckiego. We wskazanej we wstępie skardze organu nadzoru do WSA w Poznaniu, Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, że analiza powyższej uchwały na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. wskazała, że Rada Miejska [...] tylko w niewielkiej części usunęła nieprawidłowości wskazane przez organ nadzoru dotyczące załącznika nr [...] i nadal zaplanowane są w ramach funduszu sołeckiego wydatki na przedsięwzięcia pn. organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, które to zadania nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy. Z uwagi na upływ 30 dni od dnia przekazania zaskarżonej uchwały do organu nadzoru, Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o stwierdzenie przez WSA w Poznaniu nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. , z uwagi na rażące naruszenie art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim, w części dotyczącej załącznika nr [...] "Wydatki jednostek pomocniczych na zadania realizowane w ramach funduszu sołeckiego" w zakresie wydatków zaplanowanych na następujące zadania w sołectwach: - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdów integracyjnych dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego mieszkańców wsi, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego i edukacyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] –wyjazd integracyjny dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa, - Sołectwo [...], Zadanie nr [...] – organizacja wyjazdu integracyjnego dla mieszkańców sołectwa W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że katalog zadań własnych gminy określony w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru zamkniętego i organ nadzoru dokonał zbyt literalnej interpretacji art. 7 ust. 1 u.s.g. Pewne działania członków społeczności lokalnej mogą mieć charakter mieszany, tj. zawierać elementy z zakresu turystyki i edukacji. Taki charakter mają zakwestionowane wyjazdy członków społeczności sołectwa i zaspakajają potrzeby tej lokalnej zbiorowości. Podkreślił również, że jedynie [...] na [...] członków Kolegium opowiedziało się za złożeniem skargi do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kluczowe dla rozwiązania niniejszej sprawy są regulacje zawarte w art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r., poz. 301) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Zgodnie z pierwszym z wyżej wymienionych przepisów środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Już na wstępie warto podkreślić, że jak zauważa się w doktrynie, aby można było stwierdzić, czy dane przedsięwzięcie zgłoszone we wniosku sołectwa jest przedsięwzięciem, które można zrealizować w ramach funduszu sołeckiego, powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie (zob. P. Goszczyńska, Przedsięwzięcia, które mogą być realizowane w ramach funduszu sołeckiego, dostępne w LEX). W myśl treści art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g.: 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 3a) działalności w zakresie telekomunikacji; 4) lokalnego transportu zbiorowego; 5) ochrony zdrowia; 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; 6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego; 8) edukacji publicznej; 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; 11) targowisk i hal targowych; 12) zieleni gminnej i zadrzewień; 13) cmentarzy gminnych; 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; 18) promocji gminy; 19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2018 r. poz. 450, 650 i 723); 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. 1a. (uchylony) 2. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Należy wskazać, że zadania własne gminy konkretyzują podstawowy cel, do realizacji którego została powołana gmina - cel, którym w ujęciu ogólnym jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty gminnej. Ponadto zawarte w art. 7 ust. 1 u.s.g. wyliczenie spraw, jakimi gmina może się zajmować, ma wyłącznie przykładowy charakter, o czym przesądza zwrot "w szczególności" [T. Moll, (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, s. 115]. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje, że mają to być działania zmierzające do przysporzenia korzyści ogółowi mieszkańców stanowiących wspólnotę samorządową. Działania, o których mowa, określane są również mianem działań publicznych, gdyż ich głównym celem, jak i skutkiem jest zaspokajanie zbiorowej potrzeby wspólnoty samorządowej (zob. A. Pośpiech-Kłak, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (w:) red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawy Samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018, dostępne w LEGALIS) W ocenie Sądu, jakkolwiek użyty w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrot "w szczególności" oznacza, że wyliczenie zadań własnych gmin w nim występujące nie jest wyczerpujące, lecz stanowi jedynie egzemplifikację, zawarty w nim katalog wyznacza kierunek interpretacyjny. Jak słusznie wskazała w skardze Regionalna Izba Obrachunkowa w [...], organizowanie wycieczek i wyjazdów turystyczno-krajoznawczych jest zadaniem własnym gminy w przypadku dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli publicznych na podstawie przepisów Prawa oświatowego i przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1055). Realizując ustawowe zadania z zakresu turystyki i rekreacji (art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g.) gmina w celu zaspakajania potrzeb jej mieszkańców jest uprawniona i zobowiązana do podejmowania działań dla rozwoju turystyki na danym terenie i rozwoju jej niezbędnej infrastruktury. Sąd podziela wskazaną powyżej wykładnię. Trudno bowiem uznać, by wyjazdy integracyjne członków sołectwa stanowiły zarazem zadanie własne gminy, zwłaszcza zaspokajały w jakikolwiek sposób potrzeby pozostałych członków wspólnoty gminnej, a także służyły poprawie warunków życia mieszkańców i zaspokajały potrzeby tej lokalnej zbiorowości. Integracja mieszkańców sołectwa może być osiągnięta także w inny sposób, chociażby przy okazji promocji gminy. Wyjazdy członków społeczności, w ocenie Sądu, wpływają głównie na rozwój regionów, będących celem podróży, a nie obszaru, z którego wyjazdy się odbywają. Należało zatem stwierdzić, że wniesiona skarga Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] była zasadna. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.