III SA/Po 438/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Stadniny Koni [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania pomocy finansowej oddala skargę UZASADNIENIE. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie przyznania Stadninie Koni Racot Sp. z o. o. w Racocie pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o udzielnie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej z uwagi na niespełnienie warunków do przyznania płatności. W odwołaniu strona podniosła, że organ I instancji niezasadnie uznał, że Spółka jest wyłączona z kręgu podmiotów zaliczanych do mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, z uwagi na to, że uprawnienia udziałowca wykonuje, jako organ państwowy, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, że zgodnie z § 13 r ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR ( Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm. ) w 2018 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr [...]. Zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. : - do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 mln EUR lub których całkowity bilans roczny nie przekracza 43 mln EUR - w kategorii MŚP małe przedsiębiorstwo definiuje się, jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 10 milionów EUR - w ramach kategorii MŚP mikroprzedsiębiorstwo definiuje się, jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 mln EUR. Z kolei według art. 3 ust. 4 tego załącznika przedsiębiorstwa nie można uznać za MŚP, jeżeli 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ państwowy ( w wersji oryginalnej " public bodies " ). Organ wskazał, że strona jest spółką prawa handlowego, w której całość udziałów została objęta przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W.. Jest to państwowa osoba prawna – agencja wykonawcza, której Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności w odniesieniu do nieruchomości przekazanych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem organu odwoławczego, KOWR jest organem państwowym, działającym w imieniu państwa i na jego rzecz. Agencja wykonawcza jest organem państwowym mimo to, że w art. 9 ustawy o finansach publicznych dokonano odrębnej klasyfikacji agencji wykonawczych i organów władzy publicznej. Agencja wykonawcza to państwowa osoba prawna tworzona na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Dyrektor Generalny KOWR oraz dyrektorzy oddziałów terenowych KOWR zostali zaliczeni do organów administracji państwowej i mają uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Organ II instancji wskazał, że agencje administracyjne stanowią formę tzw. administracji pośredniej, zaliczając się do grupy nietypowych podmiotów administracji państwowej. Organ odwoławczy zakwalifikował KOWR, jako podmiot działający w oparciu o prawo publiczne i wykonujący zadania o charakterze publicznym, do tzw. "public bodies", uznając tym samym, że jest to podmiot niespełniający warunków do przyznania pomocy z tytułu suszy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stadnina Koni Racot Sp. z o. o. w Racocie wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i nakazanie rozpoznania odwołania strony skarżącej w terminie 30 dni od daty przekazania akt sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji w całości, zarzucając naruszenie : - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 4 załącznika nr [...] do rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. poprzez błędne przyjęcie, że Spółka jest wyłączona kręgu podmiotów zaliczanych do MŚP, ponieważ uprawnienia udziałowca Spółki wykonuje Krajowy Ośrodek Wspierania Rolnictwa który jest organem państwowym. - art. 7 Konstytucji RP - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - art. 6 kpa - art. 8 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, m.in., że KOWR nie jest organem państwowym, a sama strona, jako osoba prawna uczestniczy samodzielnie w obrocie prawnym. Funkcje organów pełni Dyrektor Generalny KOWR lub Dyrektorzy Oddziałów Terenowych KOWR, ale te podmioty nie są udziałowcami strony skarżącej. Sam KOWR jest agencją wykonawczą i nie ma przymiotów organu państwowego. Organ II instancji, w ocenie strony skarżącej, powołał się na mało precyzyjne poglądy doktryny. Zadania samego KOWR są inne niż zadania wykonywane przez Dyrektora Generalnego KOWR lub Dyrektorów Oddziałów Terenowych KOWR. KOWR nie jest organem państwowym lecz jedynie agencją wykonawczą takiego organu. Udziałowcem skarżącej spółki jest wobec tego agencja wykonawcza organu państwowego, a nie sam organ. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającą przyznania Stadninie Koni Racot Sp. z o. o. w Racocie pomocy finansowej, udzielanej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. W świetle oceny dokonanej przez organy jak i zarzutów podniesionych w skardze, kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest natomiast to, czy skarżącą spółkę można uznać za przedsiębiorcę o statusie MŚP spełniającego warunki uczestnictwa w programie pomocowym Zgodnie z § 13 r ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR ( Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm. ) w 2018 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. : - do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 mln EUR lub których całkowity bilans roczny nie przekracza 43 mln EUR - w kategorii MŚP małe przedsiębiorstwo definiuje się, jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 10 milionów EUR - w ramach kategorii MŚP mikroprzedsiębiorstwo definiuje się, jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 mln EUR. Z kolei według art. 3 ust. 4 tego załącznika poza przypadkami określonymi w ust. 2 akapit drugi, przedsiębiorstwa nie można uznać za MŚP, jeżeli 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ państwowy. Wskazać należy ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 4 załącznika do Z. Komisji [...] z dnia [...] maja 2003 r. dotyczącego definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 2, akapit drugi, przedsiębiorstwo nie może być uznane za, MŚP, jeżeli 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu jest kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio, łącznie lub indywidualnie, przez jeden lub więcej organów publicznych. Skarżąca jest spółką prawa handlowego, w której całość udziałów posiada Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W.. Zdaniem strony skarżącej, organy błędnie uznały, że KOWR jest organem państwowym, co w świetle wskazanego wyżej art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr [...], pozbawiałoby skarżącą prawa ubiegania się o pomoc finansową w ramach ww. programu pomocowego. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia [...] lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, Krajowy Ośrodek jest państwową osobą prawną będącą agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62) (pkt. 1). Nadzór nad Krajowym Ośrodkiem sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi (pkt 3). Przepisy art. 3 stanowią natomiast, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w drodze rozporządzenia, nadaje Krajowemu Ośrodkowi statut, biorąc pod uwagę zakres jego zadań (ust. 2). Statut Krajowego Ośrodka określa w szczególności: 1) organizację wewnętrzną Krajowego Ośrodka; 2) system kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego; 3) sposób postępowania z mieniem niezagospodarowanym, wchodzącym w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91); 4) siedziby oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka, a w przypadku oddziałów terenowych działających w województwie zachodniopomorskim - również ich zasięg terytorialny (ust. 3) . Aktem prawnym, o którym mowa w ww. przepisie jest Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2233). Wskazać należy, także na regulacje art. 4 ustawy, które stanowią, że organem Krajowego Ośrodka jest Dyrektor Generalny, który kieruje Krajowym Ośrodkiem i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1), a Dyrektora Generalnego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Prezes Rady Ministrów, także odwołuje Dyrektora Generalnego (ust. 2).Ponadto, jak stanowi art. 8 ustawy Dyrektor Generalny i dyrektorzy oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach (ust. 1). Dyrektor Generalny oraz dyrektorzy oddziałów terenowych Krajowego Ośrodka mogą upoważniać pracowników Krajowego Ośrodka do podejmowania określonych czynności, w tym do wydawania decyzji administracyjnych (ust. 2). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.k.o.w.r. - Krajowy Ośrodek realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich. W art. 9 ust. 2 i 3 u.k.o.w.r. ustawodawca zamieścił katalog takich zadań.Należą do nich m.in.: tworzenie warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; restrukturyzacja oraz prywatyzacja mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze; obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa; administrowanie zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne; zabezpieczenie majątku Skarbu Państwa; popieranie organizowania na gruntach Skarbu Państwa gospodarstw rolnych; wykonywanie praw z udziałów i akcji; obsługa funduszy promocji produktów rolno-spożywczych; opracowywanie i upowszechnianie informacji związanych z realizacją mechanizmów aktywnej polityki rolnej na rynkach produktów rolnych i żywnościowych; uczestnictwo, jako instytucja pośrednicząca i beneficjent, w realizacji programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (Dz. Urz. UE L 72 z [...].03.2014, str. 1) oraz inne niż wymienione w ust. 2, w szczególności zadania delegowane, jeżeli odrębne przepisy tak stanowią. Ponadto na podstawie art. 10 u.k.o.w.r. jednostki sektora finansów publicznych mogą, za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, powierzać Krajowemu Ośrodkowi realizację zadań dla nich określonych, zapewniając Krajowemu Ośrodkowi na ten cel odpowiednie środki finansowe. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. e u.k.o.w.r. stanowi natomiast, że w zakresie gospodarki finansowej Krajowego Ośrodka przychodami Krajowego Ośrodka są: środki budżetowe określone corocznie w ustawie budżetowej w formie dotacji podmiotowych i dotacji celowych. Wyżej wskazane regulacje, jak słusznie, zdaniem Sądu, przyjęły organy, wskazują, że KOWR, jako agencja wykonawcza (państwowa osoba prawna) tworzona na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa, jest organem państwowym w rozumieniu art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr [...]. Przy czym, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy wskazać, że niewątpliwie użyte w tym przepisie pojęcie organu państwowego jest pojęciem szerszym, niż pojęcie organów państwa, organów władzy publicznej, czy organów administracji rządowej. Sąd podziela stanowisko organów, że w odniesieniu do prawa unijnego nie jest zasadnym odnoszenie używanych tam pojęć do konstrukcji krajowych, nawet o zbliżonym charakterze. W prawie unijnym obowiązuje zasada jednolitości, zgodnie z którą pojęciom w prawie unijnym należy nadać autonomiczne znaczenie, odbiegające od jego rozumienia w prawie krajowym poszczególnych państw członkowskich. Użyte w ww. rozporządzeniu pojęcie "public bodies" winno być zatem rozumiane szerzej, jako sektor publiczny. Wśród zaś cech jednostek wchodzących w skład sektora publicznego, do jakich zalicza się również agencje wykonawcze, wskazuje się generalnie na wykonywanie zadań publicznych i bycie finansowanym ze środków publicznych. Są to zatem instytucje publiczne, podmioty publiczne lub inne podmioty działające w oparciu o prawo publiczne i wykonujące różnorodne zadania o charakterze publicznym ( na podstawie ustaw ). Nie bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr [...], znajduje bezpośrednie zastosowanie na gruncie prawa poszczególnych państw członkowskich, w tym polskiego porządku prawnego. Tym samym, ustawodawca unijny dopuszcza takie właśnie szerokie rozumienie pojęcia organów państwowych, ( public bodies), tak aby przepisy te można było stosować w różnych porządkach prawnych. Dodatkowo fakt, że na gruncie krajowych regulacji nie zdefiniowano tego pojęcia wskazuje, że ustawodawca nie zawęża jego zakresu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji uznały, że skarżąca spółka nie spełniła warunku wskazanego w § 13 r ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, albowiem nie jest mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr [...], co uzasadniało odmowę przyznania jej wnioskowanej pomocy finansowej Tym samym, uznając, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, za nieuzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), orzekł jak w sentencji.