III SA/Po 439/15

Dnia 27 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi L. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia z dnia ... w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. Nr [...] Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., po rozpatrzeniu odwołania L. F., utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 grudnia 2014 r. Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pile wydaną między innymi na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), w związku z § 3 ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 3, art. 16 ust. 3, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), którą to decyzją po rozpatrzeniu wniosku przyznano producentowi rolnemu płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji i wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. L. F. zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne, których łączna powierzchnia zadeklarowana do udzielenia płatności wynosiła 89,30 ha w ramach płatności: wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)- strefa nizinna I. Następnie producentka rolna wycofała w części wniosku działki rolne P i T o łącznej powierzchni 1,41 ha i z uwagi na powyższe ostatecznie powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła 87,89 ha. Podczas weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie kontroli administracyjnej, działając zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16), ujawniły się błędy dotyczące niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a referencyjną bazą systemu informatycznego – Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Na podstawie danych wektorowych ujawniono rozbieżność w powierzchni gruntu rolnego, okazało się bowiem, że powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej, jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. Na podstawie kontroli administracyjnej dokonanej w Biurze Powiatowym ustalono, że przedmiotowa powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEGJPO), wynosząca dla ONW nizinne strefa I, wynosi 87,74 ha i została ustalona prawidłowo. Dotyczyło to działki rolnej nr B, odnośnie której powierzchnia deklarowana wynosiła 1,17 ha, zaś powierzchnia stwierdzona 1,11 ha oraz działki rolnej nr KA powierzchnia deklarowana 5,18 ha, stwierdzona – 5,09 ha. Dyrektor ustosunkowując się do zarzutów odwołania, w którym strona podniosła, że umniejszenie powierzchni działek rolnych jest nieprawidłowe, gdyż w ostatnim okresie były one mierzone i ponownie wyznaczane przez uprawnionego geodetę na zlecenie Starostwa Powiatowego w Pile na przełomie 2009 i 2010 roku, o czym zdaniem strony świadczy załączone do odwołania zawiadomienie Starosty [...] z dnia 13 października 2014 r. o zmianach w ewidencji gruntów i budynków, wyjaśnił, że dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o powołany wyżej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. zgodnie, z którym "system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych". Jednocześnie stosownie do art. 249 akapit 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską Tekst Skonsolidowany – rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". W związku z powyższym przepisy prawne zawarte w rozporządzeniach obowiązują i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich implementacji do krajowego porządku prawnego, stają się, bowiem jego integralną częścią. Wynika z tego zatem, iż organy państw członkowskich Unii Europejskiej są zobowiązane do jego stosowania. Organ wyjaśnił, że systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system LPIS (LPIS Land Parcel Identification System) - System Identyfikacji Działek Rolnych- system pozwalający na jednoznaczną identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz jej kontrole pod względem kwalifikowalności do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego) ustanowiony na mocy ww. przepisów. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Dyrektor także podkreślił, że maksymalna powierzchnia referencyjna (PEG) określona w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowi grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr [...]. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Organ wskazał, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 RR nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być jedynie traktowane jako materiał pomocny, jednakże możliwe jest, że dane w nim zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. F. podniosła zarzuty tożsame jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie polega na tym, czy powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej organów administracji, do której przyznano stronie skarżącej płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 rok została ustalona prawidłowo w odniesieniu do stawianego zarzutu strony, że powierzchnia dotycząca działek rolnych B i KA powinna być tożsama z powierzchnią deklarowaną we wniosku, odpowiadającą powierzchni działek ewidencyjnych uwzględnionych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...]. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem organy przyjęły, że obowiązkiem producenta rolnego jest podawanie we wniosku powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo. Maksymalny kwalifikowany obszar (PEG), zgodnie z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej o obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności. Ten maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie ewidencji działek rolnych nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczony jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, obszary nieutrzymywane w dobrej kulturze rolnej), a zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawioną do płatności. Kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS, wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Podkreślić należy, że system LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę działalności zadeklarowanej powierzchni, łącznie z oceną i kontrolą uprawnioną do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznaczne zidentyfikowanie potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, a w szczególności zawiera bazę danych działek referencyjnych. Organy zatem prawidłowo przyjęły, na podstawie pomiarów na obrazie zdjęć ortofotomapy, że powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza ustalona w granicach działki referencyjnej została wyznaczona prawidło, natomiast powierzchnia działek deklarowanych do przyznania płatności została zawyżona w odniesieniu do powierzchni działki referencyjnej. Na podkreślenie zasługuje to, że płatności do gruntów rolnych producent rolny deklaruje we wniosku jedynie do działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnych zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Obowiązkiem bowiem producenta rolnego jest podanie faktycznej powierzchni użytkowanych rolniczo. Zasadnie organy przyjęły, że dla potrzeb pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w tym niewspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – istotnym pojęciem jest pojęcie działki rolnej. Z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. Nr 40 poz. 329 ze zm.) jednoznacznie wynika, że płatność przysługuje producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje rolniczo odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych. Sąd zauważa, że organy obu instancji nie podważają, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca w skardze, powierzchni działek ewidencyjnych. Jedynie kierują się przy ustaleniu powierzchni stwierdzonej do płatności obrazem ortofotomapy zarejestrowanej w referencyjnej bazie systemu informatycznego ZSSIK z 12 czerwca 2013 r. przyznając płatność skarżącej do powierzchni faktycznie wykorzystywanej rolniczo a nie do powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Pojęcie działki ewidencyjnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działki rolnej – znajdującej się na działce ewidencyjnej nie jest pojęciem tożsamym. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działki rolnej może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych. Dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa. Prawidłowe jest stanowisko organów, które dokonały weryfikacji powierzchni kwalifikujących do uzyskania przez skarżącą płatności, w oparciu o dostępne organom instrumenty informatyczne – ortofotomapę - czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.