III SA/Po 44/24

Dnia 5 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2023r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 7 048,- (siedem tysięcy czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 15 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta K. orzekł o wymierzeniu R. N. kary pieniężnej w wysokości 82 368 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] ul. [...] w związku z budową przyłącza wodociągowego do budowanego obiektu handlowo-usługowego, na powierzchni całkowitej 53,22 m˛, w tym 9,72 m˛ chodnika i 43,50 m˛ jezdni (w tym jezdni zatoki autobusowej) za okres od 25 kwietnia 2023 r. do 27 kwietnia 2023 r. oraz na powierzchni 43,50 m˛ jezdni (w tym jezdni zatoki autobusowej) za okres od 28 kwietnia 2023 r. do 25 maja 2023 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4, 12 pkt 1, ust. 13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), dalej: "u.d.p.". Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając: 1) błędnie przyjętą całkowitą rzeczywistą powierzchnię zajęcia pasa drogowego; 2) brak zawiadomienia strony o wyznaczeniu oględzin zajętego pasa; 3) brak czynnego udziału strony w zajęciu pasa drogowego. Decyzją z 21 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. Strona zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskami o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu wykonania przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, jednakże decyzją organu pierwszej instancji z 24 kwietnia 2023 r. nie zezwolono na to zajęcie z uwagi na kwestie formalne. Jak wynika z protokołu przeglądu pasa drogowego z 25 kwietnia 2023 r. i dołączonych do niego materiałów fotograficznych, w wyniku kontroli pasa drogowego ul. [...] kwietnia 2023 r. stwierdzono, że przy posesji nr [...] prowadzone są roboty związane z wykonaniem przyłącza wodociągowego do budowanego obiektu handlowo-usługowego bez wiedzy i zgody organu. Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego (chodnika, zatoki autobusowej i jezdni) to 53,22 m˛. Z adnotacji wynika, że zajęcie pasa drogowego trwało do 25 maja 2023 r., przy czym od 28 kwietnia 2023 r. powierzchnia zajętego pasa drogowego to 43,50 m˛. Wystarczające jest udowodnienie granic pasa drogowego na podstawie mapy zasadniczej obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem miejsca jej umieszczenia, sporządzonej przez osobę uprawnioną i zawierającej czytelne oznaczenie granic pasa drogowego (granic działki drogowej). W aktach sprawy znajduje się wydruk z mapy, na której zaznaczono lokalizację przedmiotowych robót z informacjami dotyczącymi powierzchni zajętego pasa drogowego. Poza sporem pozostaje zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzonymi robotami. Wynika to bezsprzecznie z załączonych do akt sprawy notatek urzędowych, dokumentacji fotograficznej i dokumentów geodezyjnych określających linie graniczne pasa drogowego oraz wniosków strony (rozpatrzonych jednak przez organ negatywnie). Zgodnie z § 4 uchwały Rady Miejskiej K. nr [...] z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta K. (ze zmianami) opłata za zajęcie 1 m˛ powierzchni pasa drogowego dróg publicznych, z wyłączeniem reklam i obiektów handlowych, za każdy dzień zajęcia: chodnika wynosi 5 zł; jezdni powyżej 20% do 50% szerokości wynosi 6 zł w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. W konsekwencji za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego kwota orzeczonej kary winna wynosić: [(3 dni x 5 zł/m˛ x 9,72 m˛ + 43,50 m˛ x 6 zł/m˛ x 3 dni) + (43,50 m˛ x 6 zł/m˛ x 28 dni)] x 10 = [(145,80 zł + 783 zł) + 7 308] x 10 = 82 368 zł. Taką kwotę ustalił organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii okresu, w którym prowadzone były przedmiotowe roboty i powierzchni zajętego pasa drogowego podniesiono, że protokół przeglądu pasa drogowego, w myśl art. 75 § 1 K.p.a., należy dopuścić jako dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Kwestionując ustalenie organu dotyczące powyższego okresu odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów ani chociażby nie uprawdopodobnił, że pomiary te zostały ustalone błędnie. W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. 1. art. 10 w zw. z art. 79 K.p.a. przez uniemożliwienie udziału w sprawie stronie, w tym w szczególności podczas dokonywania pomiarów obszaru zajętego pasa jezdni i chodnika bez udziału strony; 2. art. 10 w zw. z art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny dowodów przez uznanie, że strona miała możliwość brania czynnego udziału w sprawie; 3. art. 75 K.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, w sytuacji gdy jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie powołanie biegłego było konieczne dla ustalenia stanu faktycznego, w szczególności dokonania pomiarów powierzchni zajętej jezdni i chodnika; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym m. in. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, przez co wydano decyzję naruszającą interes strony, a w sprawie wymagane są wiadomości specjalne; 5. art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, których dokonał organ, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie powierzchni oraz dni zajętej jezdni i chodnika; 6. art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie powierzchni zajętej jezdni i chodnika; 7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co dorowadziło do poczynienia dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności w zakresie powierzchni i czasu zajęcia pasa jezdni i chodnika; 8. art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący nie przedstawił przeciwdowodu, podczas gdy został on pozbawiony możliwości udziału w czynności pomiaru powierzchni zajętego pasa jezdni i chodnika; 9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 10. art. 85 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin/wizji lokalnej z udziałem strony; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie organów zostało podjęte przedwcześnie bez dokładnego wyjaśnienia mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności. Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.d.p. W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m. in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest m. in. w sytuacji prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). W związku z powyższym istotne dla nałożenia tej kary jest, czy roboty te prowadzone są w pasie drogowym. Podmiot ubiegający się o legalne czasowe prowadzenia robót w pasie drogowym zobowiązany jest zatem do uzyskania na to zgody i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa m. in. w ust. 2 pkt 1 (czyli prowadzenia robót w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Dla rozstrzygnięcia istotne jest zatem, czy dany podmiot zajął pas drogowy, ile metrów kwadratowych zajęto i przez ile dni. Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. Skarżący w skardze nie twierdził, że nie zajął pasa drogowego. W odwołaniu co prawda wskazał, że nie brał czynnego udziału w jego zajęciu, ale materiał dowodowy nie potwierdza tej okoliczności. Zdaniem Sądu niewątpliwe zatem jest, że skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia. Prawidłowo organy również przyjęły, że skarżący nie miał stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący zakwestionował natomiast przyjętą przez organy powierzchnię zajęcia i liczbę dni zajęcia pasa drogowego. Zarzuty te są zasadne. Organy nie uzasadniły bowiem i nie wykazały, że skarżący zajął pas drogowy o powierzchni przyjętej w decyzjach i przez liczbę dni w nich ustalonej. Materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne, tj. bez jakichkolwiek wątpliwości, przyjęcie powierzchni zajęcia i liczby dni zajęcia ustalonych w obu decyzjach. Organy oparły swe decyzje w tym zakresie na protokole przeglądu pasa drogowego z 25 kwietnia 2023 r. (k. 15 akt adm.) oraz dołączonych do niego dwóch zdjęciach (k. 14 akt adm.) i wydruku z mapy (k. 13 akt adm.). W powyższym protokole podano powierzchnie prowadzonych robót: 3,6 x 2,7 = 9,72 m˛ (chodnik), 12 x 3 = 36 m˛ (zatoka autobusowa) i 5 x 1,5 = 7,5 m˛ (jezdnia), łącznie 53,22 m˛. Wielkości te wrysowano w mapę zaznaczając na czerwono powierzchnię zajęcia, ale organ nie podał dlaczego przyjął takie a nie inne wielkości, w szczególności za pomocą jakich urządzeń dokonał tych pomiarów i czy urządzenia te miały stosowne świadectwa wzorcowania. Nie wyjaśniono także kwestii zróżnicowania wielkości powierzchni zajęcia 26 kwietnia 2023 r. i 27 kwietnia 2023 r. przyjmując 53,22 m˛ i w pozostałych przyjętych dniach - przyjmując 43,5 m˛. Nie jest natomiast zasadny zarzut braku opinii biegłego geodety na okoliczność obliczenia powierzchni zajęcia, gdyż przy posiadaniu odpowiednich urządzeń obliczenia takiego mogą dokonać pracownicy organu i nie jest do tego konieczne posiadanie wiadomości specjalnych. Odnośnie zaś liczby dni zajmowania pasa drogowego nie wyjaśniono na jakiej podstawie przyjęto, że trwało ono w dniach podanych w protokole (dopisano pismem ręcznym na dole protokołu), tj. 26 kwietnia 2023 r., 27 kwietnia 2023 r., 28 kwietnia 2023 r., 4 maja 2023 r., 5 maja 2023 r., 8 maja 2023 r., 9 maja 2023 r., 10 maja 2023 r., 11 maja 2023 r., 12 maja 2023 r., 13 maja 2023 r., 14 maja 2023 r., 15 maja 2023 r., 16 maja 2023 r., 17 maja 2023 r. i 25 maja 2023 r. Dwa załączone do protokołu zdjęcia nie zawierają dat ich wykonania, stąd nie można ustalić jakiego dnia bądź dni dotyczą, a ponadto przyjęta liczba dni zajęcia (łącznie 16) jest znacznie większa niż liczba zdjęć (2). Niewystarczające jest natomiast samo wymienienie w protokole dni zajęcia, bez załączenia do akt dowodów mających na to wskazywać. Powyższe czyni zasadnym postawienia organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze zakwestionowano dopuszczalność przeprowadzenia oględzin bez udziału skarżącego. Przepisy K.p.a. nie regulują momentu wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjmuje się, że postępowanie zostaje wszczęte z urzędu z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa (art. 165 § 4 tej ustawy). Zgodnie z tym przepisem datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Choć przepis ten nie stosuje się do kontrolowanego postępowania, w ocenie Sądu należy przyjąć taką regułę również na gruncie K.p.a. Organ pierwszej instancji 8 maja 2023 r. doręczył stronie zawiadomienie z 26 kwietnia 2023 r. o wszczęciu postępowania, a więc z dniem 8 maja 2023 r. nastąpiło wszczęcie postępowania. Organ dokonał 25 kwietnia 2023 r., czyli przed wszczęciem postępowania, czynności kontrolnej stwierdzając zajęcia pasa drogowego, z czego sporządził protokół. Organ nie miał jednak obowiązku zawiadomienia skarżącego o tej czynności, gdyż nie stanowi ona oględzin dokonywanych w trakcie postępowania administracyjnego (wszczęto je 8 maja 2023 r.). Przepis art. 79 § 1 K.p.a. stawiający organowi wymóg zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin dotyczy czynności dokonywanej już po wszczęciu postępowania (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 652/21 i powołane tam wyroki o sygn. II GSK 1372/13 i II GSK 513/10). Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji podejmie działania mające na celu wykazanie w sposób jednoznaczny, z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu, jaka była powierzchnia zajmowania pasa drogowego i ile dni zajmowanie trwało. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty składa się kwota 1 648 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 5 400 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.