III SA/Po 441/25

Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze skargi G. P. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 9 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę Zarządowi Województwa w celu ponownego rozpatrzenia protestu. Zarząd Województwa orzeczeniem z 9 lipca 2025 r., wydanym po rozpatrzeniu protestu Gminy [...] od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Rowerem śladami historii", dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego w [...], działając na podstawie art. 69 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079), dalej: "ustawa wdrożeniowa", orzekł o nieuwzględnieniu protestu. Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Gmina 10 lutego 2025 r. złożyła wniosek o dofinansowanie przedmiotowego ww. projektu. Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego w [...] poinformował wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu. Do powyższej informacji dołączono wynik oceny merytorycznej, w którym stwierdzono, że projekt spełnił wszystkie kryteria dopuszczające i uzyskał relatywnie wysoką liczbę punktów za kryteria punktowe (łącznie 12 pkt, co stanowi 70,59% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania). Odnośnie kryteriów punktowych, w kryterium nr 13 "Wykorzystanie dostępnego potencjału infrastruktury" wskazano, ż ocenie podlegało, czy projekt będzie realizowany na już istniejącej infrastrukturze czy dotyczy nowej infrastruktury (w kryterium premiowane są działania na już istniejących obiektach). Na podstawie zakresu projektu uznano, że projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury, gdyż w dokumentacji aplikacyjnej wskazano m. in.: "Projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury. Projekt obejmujący budowę rowerowego szlaku turystycznego wiodącego od Skansenu [...] w [...] do pozostałości starostwa znajdujących się na wyspie na Jeziorze [...] w [...] przyczyni się do rozwoju gospodarczego i społecznego gminy [...], a także całego regionu.". W związku z tym, w pkt 13 nie przyznano punktów. W proteście wniesionym od powyższej oceny projektu, wnioskodawca zakwestionował ocenę w zakresie kryterium nr 13 wskazując, że Instytucja Zarządzająca błędnie uznała, że projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury. Jak wskazano, zapis, na który powołano się w ocenie, dotyczy infrastruktury w rozumieniu infrastruktury turystycznej, na co wnioskodawca wprost wskazuje w Studium wykonalności w pkt 7.2 Analiza popytu: "Obecnie nie istnieje infrastruktura turystyczna w miejscu lokalizacji przedsięwzięcia, dlatego też obecny popyt oraz popyt prognozowany dla scenariusza bez inwestycji wynosi 0; projekt zakłada stworzenie nowej infrastruktury" .Celem projektu jest budowa nowego szlaku turystycznego w oparciu o istniejącą infrastrukturę drogową., obejmującą lokalne drogi z istniejącymi wydzielonymi drogami dla rowerów (...).W Planie funkcjonalno-użytkowym planowanej inwestycji (załącznik nr 28 do wniosku) nie przewidziano prac polegających na wytyczeniu nowych ciągów drogowych; w dokumencie tym w tabeli 1.1.1. - Zestawienie zakresu ogólnego robót w układzie tabeli (str. 6 i kolejne) wskazano, że niezbędne do przeprowadzenia prace wymagają przebudowy istniejącej infrastruktury drogowej oraz ułożenia nowych nawierzchni; Fakt modernizacji już istniejącej infrastruktury drogowej przez modernizację i przebudowę istniejących ciągów komunikacyjnych potwierdza również treść załącznika nr 15 do wniosku pn. "Koncepcja całości bez wyspy"; w dokumencie tym naniesiono projektowany szlak turystyczny na mapę i częściowo ortofotomapę [...]; z planowanego przebiegu ścieżki rowerowej widać, że pokrywa się on z istniejącymi ciągami komunikacyjnymi, tak więc nie można w kontekście projektu mówic o powstaniu nowej infrastruktury w całości lecz o modernizacji i przebudowie istniejącej infrastruktury w wyniku czego powstanie nowy produkt turystyczny. Komisja Odwoławcza ww. orzeczeniem z 9 lipca 2025 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu wskazując, co następuje. Zgodnie z definicją w ramach kryterium nr 13 premiowane są działania na już istniejących obiektach. W ramach projektu zaplanowano prace związane z powstaniem nowej infrastruktury. Wnioskodawca wprost wskazuje, że projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury (str. 52 Studium wykonalności). Zakres związany z budową nowego obiektu pokrywa się również z zaplanowanymi kosztami realizacji przedsięwzięcia. Modernizacja zaś i przebudowa istniejącej infrastruktury nie jest przewidziana do wsparcia. Inwestycja w istniejącą infrastrukturę w ramach zapisów kryterium nr 13 jest rozumiana jako ulepszanie, rozbudowa lub modernizacja istniejących już obiektów, a nie budowanie nowych od podstaw i włączanie ich w już istniejący system komunikacyjny (zgodnie z duchem Europejskiego [...], koncepcją Nowego Europejskiego [...], celami zrównoważonego rozwoju i zasadami gospodarki o obiegu zamkniętym). Wsparcie budowy nowej infrastruktury będzie możliwe tylko w wyjątkowych i dobrze uzasadnionych przypadkach. Pozostawiono ocenę w kryterium nr 13 bez zmian (0 pkt). Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. orzeczenie Zarządu Województwa, zarzucając, w zakresie kryterium nr 13, błędne uznanie, że projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury. Tymczasem celem projektu jest połączenie istniejących w [...] dróg rowerowych w jedną sieć i stworzenie na jej bazie szlaku turystycznego wiodącego od Skansenu [...] do pozostałości starostwa , znajdujących się na wyspie na jeziorze [...] w [...]. Pod pojęciem budowy w dokumentach aplikacyjnych rozumie się stworzenie nowego szlaku turystycznego, ale w oparciu o istniejącą infrastrukturę. Gmina w proteście podkreśliła, że w planie funkcjonalno – użytkowym planowanej inwestycji nie przewidziano prac polegających na wytyczeniu nowych ciągów drogowych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy wdrożeniowej sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny projektu dokonanej przez organ, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy wdrożeniowej. Kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest więc ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny pod względem merytorycznym, np. przez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów. W proteście strona skarżąca zakwestionowała ocenę dokonaną w zakresie kryterium nr 13 , uzasadniając swoje zarzuty. Sąd, zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej, rozpoznając skargę w zakresie kryterium zakwestionowanego w proteście, stwierdził, że w zakresie kryteriów nr 13 ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). W regulaminie konkursu odnoszącym się do kryterium nr 13 "Wykorzystanie dostępnego potencjału infrastruktury" opis tego kryterium stanowi: "W ramach kryterium ocenie podlega, czy projekt realizowany będzie na już istniejącej infrastrukturze, czy dotyczy nowej infrastruktury. W ramach kryterium premiowane będą działania na już istniejących obiektach. Nowa infrastruktura będzie możliwa tylko w wyjątkowych i dobrze uzasadnionych (pod kątem wspierania rozwoju gospodarczego i społecznego (zwiększenia spójności społecznej, aktywizacji, włączenia lub innowacji społecznych) przypadkach. - projekt realizowany na istniejącej infrastrukturze - 2 pkt. - projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury - 0 pkt." Jak wynika z akt administracyjnych, w wyniku oceny merytorycznej stwierdzono, że projekt dotyczy budowy nowej infrastruktury Komisja Odwoławcza, pomimo podniesionych w proteście zarzutów, z powołaniem się na konkretne, załączone do wniosku dokumenty, w tym Studium wykonalności w pkt 7.2 Analiza popytu, Plan funkcjonalno-użytkowy planowanej inwestycji (załącznik nr 28 do wniosku) - tabela 1.1.1. Zestawienie zakresu ogólnego robót w układzie tabeli (str. 6 i kolejne); Koncepcja całości bez wyspy"; wskazujące, zdaniem strony, na cel projektu, którym jest przebudowa już istniejącej infrastruktury, połączenie istniejących ścieżek w jedną sieć, w wyniku czego powstanie nowy produkt turystyczny, wskazała wyłącznie na Studium wykonalności, str. 52 , uznając że wnioskodawca wprost wskazał , że projekt dotyczy nowej infrastruktury. Tymczasem już w tym miejscu wnioskodawca wskazuje na połączenie nowych ścieżek z istniejącymi odcinkami. Nadto już z samego opisu projektu wynika, że celem projektu jest połączenie istniejących w [...] fragmentów dróg rowerowych w sieć i stworzenie na jej bazie szlaku turystycznego. W ramach projektu zaplanowano budowę fragmentów ścieżek rowerowych łączących już istniejące ścieżki w sieć. Nie ma zatem racji organ, na co wskazano w orzeczeniu, że dopiero w złożonym proteście wnioskodawca doprecyzowuje, że celem projektu jest budowa nowego szlaku turystycznego w oparciu o istniejącą infrastrukturę drogową. Nadto, w swoim orzeczeniu organ stwierdził, że inwestycja w istniejąca infrastrukturę w ramach kryterium nr 13 rozumiana jest jako proces ulepszania, rozbudowy lub modernizacji już istniejących obiektów, a nie budowanie nowych od postaw i włączanie ich w już istniejący system Strona skarżąca zarówno w proteście, jak i w skardze wniesionej do Sądu, wskazuje na modernizację ciągów drogowych już istniejących: sednem jest poprawa i wykorzystanie dostępnej infrastruktury – dostępnych tras, a dobudowanie krótkich fragmentów służy jedynie ich połączeniu, lepszemu wykorzystaniu. Do tych zarzutów i argumentów strony skarżącej nie odniósł się organ odwoławczy w swoim orzeczeniu. Ponadto, na co należy również wskazać, mając na uwadze brzmienie kryterium nr 13, że w ramach kryterium premiowane będą działania na już istniejących obiektach, zaś nowa infrastruktura będzie możliwa tylko w wyjątkowych i dobrze uzasadnionych (pod kątem wspierania rozwoju gospodarczego i społecznego (zwiększenia spójności społecznej, aktywizacji, włączenia lub innowacji społecznych) przypadkach. Z powyższego, można zatem wnosić, że również nowa infrastruktura w wyjątkowym i dobrze uzasadnionym przypadku, może być działaniem premiowanym w ramach wskazanego kryterium. Zdaniem Sadu zatem, niezależnie od poczynionych wyżej rozważań, mając na uwadze wskazane brzmienie kryterium 13, organ również w tym zakresie powinien przedstawić swoją ocenę. W ocenie Sądu ocena kryterium nr 13 została zatem dokonana z naruszeniem z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiącego, że właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), stanowiąc naruszenie mające istotny wpływ na wynik oceny, co na podstawie art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej przesądziło o przekazaniu sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia protestu, o czym orzeczono w pkt I. i II. sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi ocenę uwzględniając uwagi sformułowane w niniejszym uzasadnieniu wyroku.