III SA/Po 443/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sek. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę [...] III. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Sokołowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T. M. Geremek WSA/wyr.1- sentencja wyroku W dniu 15 maja 2008 r. Z.W., zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. odmówił producentowi rolnemu przyznania ww. płatności. Następnie Dyrektor ARiMR orzekając na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organy administracji wskazały, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), rolnikowi przysługuje płatność na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, tj. 1 ha. Również w tym przypadku zdaniem organum administracji, odwołująca niesłusznie wskazała na naruszenie przepisu zawartego w art. 7 ust. 1 w/w ustawy. W związku z tym, iż postępowanie o przyznanie płatności zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, organ odwoławczy wskazał, że pracownik Biura Powiatowego ARiMR nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy w zakresie wykraczającym poza żądanie wnioskodawcy, jak również jego modyfikowania na podstawie własnego (subiektywnego) uznania. Decyzje w sprawie przyznania płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku bądź też zmianie do wniosku, a deklarując do dopłaty działki rolne wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych, a deklaracja producenta rolnego z wniosku o przyznanie płatności jest jednoznaczna i niebudząca wątpliwości. Ponadto wraz z wnioskiem spersonalizowanym do rolników wysyłane były również Instrukcje wypełniania wniosku, w których również znajdowały się zasady prawidłowej deklaracji. Strona otrzymała wniosek spersonalizowany, a co za tym idzie również instrukcję. W związku z powyższym Odwołujący miał możliwość zweryfikowania poprawności deklaracji grupy upraw już na etapie wypełniania wniosku o przyznanie płatności. Skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie złożył producent rolny, zarzucając organom naruszenie art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także naruszenie art.. 7, 77 § 1, 107 § 1, § 2, § 3 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze, dodatkowo podnosząc, że z uwagi na brak zmian formularza w stosunku do formularza z 2007 roku i nie stwierdzenia zmian w treści instrukcji wypełnił formularz tak jak w roku poprzednim. Nadto skarżący wyjaśnił, że był wezwany do uzupełnienia wniosku bez wskazania, których płatności to dotyczy. Korekta wniosku polegałaby na tym, że w rubrykach dotyczących działek oznaczonych symbolem UPO powinien dopisać JPO. W latach poprzednich wniosek wypełniany był przez producenta rolnego podobnie jak w 2008 r. i zapisów tych nie kwestionowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że narusza ono prawo, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór, powstały na gruncie niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy, dotyczył kwalifikacji i skutków prawnych nieprawidłowego zadeklarowania przez skarżącego posiadanych przez niego działek rolnych, do poszczególnych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2008 r. W ocenie orzekających organów, wadliwe wypełnienie wniosku o przyznanie płatności w postaci wskazania grupy upraw objętych płatnością uzupełniającą (UPO), z jednoczesnym brakiem wniosku o przyznanie do tych działek płatności jednolitej (JPO), zaważyło na podjęciu decyzji o odmowie przyznania zarówno płatności uzupełniającej, jak i jednolitej. Podstawę rozstrzygnięcia organów w tym zakresie stanowił przepis art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Skarżący przyznał, że wniosek został wypełniony według instrukcji obowiązującej w poprzednim roku (k. 27). W ocenie producenta rolnego, nieprawidłowości te nie mogły jednak skutkować odmową przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Sąd, po przeanalizowaniu sprecyzowanej wyżej kwestii spornej, przychylił się do stanowiska strony skarżącej, iż zaistniałe we wniosku nieprawidłowości nie mogły skutkować odmową przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, ale powinny być rozpoznane jako oczywisty błąd w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który można skorygować w każdym momencie po złożeniu wniosku. Za takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiały zarówno sformułowane w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady ogólne postępowania w sprawach dotyczących płatności, jak i stanowione na szczeblu wspólnotowym uregulowania o charakterze szczególnym, odnoszące się wprost do możliwości korygowania wniosków o przyznanie płatności (art. 15 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W tym miejscu wskazać należy na okoliczność, że zagadnienie wywołujące polemiki w niniejszej sprawie stanowiło już przedmiot wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. o sygn. akt I SA/Ol 239/09 jednoznacznie wskazał na możliwość korygowania w każdym czasie tego rodzaju błędów wniosku o przyznanie płatności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni zaprezentowaną w powyższym wyroku argumentację. Niezbędnym dla punktu wyjścia rozważań Sądu jest przytoczenie regulacji prawnych odnoszących się do kwestii związanych z procedurą składania wniosków o przyznanie płatności. Wskazać należy, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. We wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów (art. 18 ust. 4 ustawy). Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 ustawy rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych na formularzach opracowanych i udostępnianych przez Agencję. Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44 poz. 269), wnioski o przyznanie płatności powinny zawierać m.in. oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, z podaniem w szczególności: oznaczenia działki rolnej oraz grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną. Wskazać przy tym należy, że powołane regulacje obowiązywały w tożsamym kształcie w 2007 r. W roku 2008 nie zmienił się ( w odniesieniu do poprzedniego roku) również stan prawny w zakresie zasad przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zmianie uległa natomiast jedynie szczegółowa instrukcja wypełniania wniosku na rok 2008, o czym dokument ten informował w pierwszym zdaniu. Obowiązkiem organów I i II instancji było zatem rozważenie, czy zmiany wprowadzone w wąskim zakresie, dotyczącym jedynie deklarowania działek rolnych w sytuacji, gdy same zasady przyznawania płatności rolnych nie uległy przeobrażeniu, mogły wywrzeć skutek w postaci odmowy przyznania płatności zadeklarowanych przez producenta rolnego według poprzednich reguł. W ocenie Sądu, przedstawione w tym zakresie stanowisko Kierownika Biura Powiatowego AR i MR jak i Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest nieuprawnione. Z całą pewnością opracowane przez Agencję, ujęte w dokumencie dołączonym do przesłanego rolnikowi, częściowo wypełnionego wniosku, zasady deklarowania działek rolnych, należy odczytywać w kontekście wymagań o charakterze instrukcyjnym. Zatem przyznać należy, że dokument ten jako, że nie jest źródłem prawa, nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania płatności. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że producent rolny we wstępnej części przedmiotowego wniosku zaznaczył, że ubiega się o przyznanie płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej zgodnie z oznaczeniem grupy upraw w części VII wniosku. Z kolei w tej części, zgodnie z zasadami obowiązującymi w poprzednich latach, skarżący dokonał podziału na działki, co do których wnioskował o przyznanie JPO oraz działki, co do których ubiegał się o przyznanie również UPO. Zadeklarowanie działki rolnej do płatności UPO było bowiem zgodnie z instrukcją obowiązującą w poprzednim okresie jednoznaczne ze złożeniem wniosku o przyznanie w tej części również płatności JPO. W myśl powołanego wyżej art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (...) – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Oczywistym jest zatem, że płatność UPO przysługuje jedynie do powierzchni określonych upraw, położonych na działkach objętych wnioskiem o JPO. Z kolei płatność JPO, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, przysługuje do wszystkich gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 marca roku, w którym został złożony wniosek. Przyjąć zatem należy, że wobec zadeklarowania przez producenta ww. działek jako kwalifikujących się do UPO, musiały zrodzić się uzasadnione przypuszczenia, iż działki te powinny być objęte również płatnością JPO. Wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy, jest to wątpliwość tej natury, która wynika z treści samego wniosku. Wykrycie tych niejasności nie było bowiem uzależnione od uprzedniego przeprowadzenia konfrontacji informacji płynących z deklaracji rolnika z treścią innych dokumentów czy jego wyjaśnieniami. Sama treść wniosku winna nasuwać wątpliwości po stronie organów. Nawiązując raz jeszcze do treści art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwrócić należy uwagę, że odmowę przyznania płatności do działek rolnych wywiedziono z braku zadeklarowania przez stronę tych działek do płatności JPO. Skoro, jak już wyżej podkreślono, płatność JPO przysługuje co do zasady do każdej działki rolnej, znajdującej się w posiadaniu rolnika oraz utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej, natomiast płatność UPO przysługuje jedynie do powierzchni ściśle określonych w ustawie upraw, położonych na działkach objętych JPO, trudno oprzeć się sugestii, że organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu poprzez zastosowanie, nieuprawnionej na jego gruncie, odwróconej argumentacji. Zdaniem składu orzekającego należy uznać, że skoro strona zadeklarowała płatność UPO do wskazanych działek, to tym bardziej powinna spełniać warunki do otrzymania płatności JPO (argumentum a maiori ad minus). Ponadto żądanie objęcia działek wyłącznie płatnością UPO w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe. W tym miejscu pojawia się pytanie o kwalifikację prawną popełnionego przez skarżącego błędu przy wypełnianiu wniosku. Zauważyć bowiem należy, że prawodawca wspólnotowy nie wyłączył generalnie możliwości korygowania złożonych wniosków, lecz w niektórych przypadkach jedynie ograniczył w czasie możliwość ich zmiany lub uzupełnienia. Kwestię tą regulują przepisy art. 15 i art. 19 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 rozporządzenia po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności, nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Zmian dotyczących użytkowania ziem lub systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych lub w odniesieniu do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. WSA w Olsztynie w wyżej powołanym wyroku, wskazuje, że ww. przepis reguluje możliwość złożenia poprawek do wniosku spowodowanych: dodaniem działek nieujętych w pierwotnej deklaracji; zmianami dotyczącymi użytkowania ziem; zmianami systemu pomocowego. W opisanych wyżej sytuacjach rolnik może dokonać korekty wniosku najpóźniej do dnia 31 maja roku kalendarzowego i poprawki zostaną uwzględnione wyłącznie, jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy rolnik nie powołuje się na zmiany polegające na zadeklarowaniu nowych, nieujętych w złożonym wniosku działek, bądź zmianę sposobu ich użytkowania czy wreszcie zmianę systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zgłoszone przez producenta rolnego poprawki nie dotyczą oczywistego błędu, w odniesieniu do którego, art. 19 rozporządzenia przewiduje możliwość jego naprawienia w każdym czasie. Niezaprzeczalnym jest, że za błędy takie należy przyjmować przede wszystkim omyłki, których istnienie można ustalić na podstawie treści samego wniosku. W sytuacji bowiem, gdy już wstępna analiza wyłącznie samego dokumentu wskazuje na istnienie nieścisłości czy omyłek, organ nie może zasłonić się stwierdzeniem, że konsekwencje tych nieprawidłowości powinien ponieść rolnik, który dopuścił się niedbalstwa w jego wypełnieniu. Bezspornym jest, iż producent rolny, jako beneficjent pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powinien dochować należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których uzależniono przyznanie płatności. To przede wszystkim w jego interesie winno leżeć zadośćuczynienie wszystkim stawianym przez prawo wymogom. Na tę powinność, szczególną uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. o sygn. akt II GSK 1115/08. Podzielając wyrażony w powyższym wyroku pogląd, uznać należy, że zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy sam prawodawca czyni od niej wyłom, dostrzegając potrzebę uregulowania kwestii związanych z oczywistymi błędami wniosku. Treść art. 19 rozporządzenia wprost wskazuje, iż rygoryzm związany z obowiązkiem spełnienia kryteriów związanych z ubieganiem się o udzielenie pomocy, został ograniczony w sytuacji istnienia oczywistych błędów wniosku. W tym kontekście należy uznać, że organy swym działaniem naruszyły zasadę praworządności. Reasumując, w ocenie Sądu, popełniony przez stronę błąd w deklarowaniu działek do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nosił znamiona oczywistego błędu, o którym mowa w art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i jako taki mógł zostać skorygowany w każdym momencie po złożeniu wniosku pomocowego i już tylko z tego powodu należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązany jest do uwzględnienia przy orzekaniu przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. /-/B. Sokołowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T.M. Geremek