III SA/Po 443/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi JO na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i odsetek oddala skargę Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. W., działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, zwanej dalej u.s.u.s.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku J. O., zwanego dalej skarżącym o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. o umorzenie należności z tytułu: - składek na ubezpieczenia społeczne w ramach zakresów deklaracji 01-39 za okres od września 2010 r. do listopada 2012 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł oraz kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł - składek na ubezpieczenie zdrowotne w ramach zakresów numerów deklaracji 01-39 za okres od listopada 2010 r. do listopada 2012 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł, kosztami upomnienia w kwocie [...] oraz kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w ramach zakresów numerów deklaracji 01-39 za okres od listopada 2010 r. do listopada 2012 r. w kwocie [...] zł . We wniosku podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, a nadto z uwagi na stan zdrowia ma ograniczone możliwości zarobkowe umożliwiające spłatę należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia wyżej wymienionych należności na łączną kwotę [...] zł., w tym [...] zł liczonych ma dzień 16 sierpnia 2013 r. odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż działalność gospodarczą w zakresie produkcji silników i turbin, z wyłączeniem silników lotniczych, samochodowych i motocyklowych – A. wytwórnia uszczelek wnioskodawca prowadził w okresie od 23 lutego 1987, którą to nadal prowadzi. Za badany okres podatkowy poniósł on stratę w 2010 r. – [...] zł, za 2011 r. – [...] zł, oraz 2012 r. – [...] zł. Jak wynika z książki przychodów i rozchodów za okres 01/2013 – 07/2013 działalność przyniosła dochód w wysokości [...] zł tj. średniomiesięcznie [...] zł. Obecnie uzyskuje on dochód z tytułu zasiłku chorobowego, który za 10/2013 r. wyniósł [...] zł, a majątek firmowy w 2012 r. określił on na kwotę [...] zł. J. O. jest rozwiedziony i orzeczeniem sądowym został zobowiązany do łożenia na rzecz byłej żony kwoty [...] zł tytułem alimentów., które to świadczenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy jest on właścicielem nieruchomości, a stałe miesięczne wydatki określił on na kwotę [...] zł, oraz 200 zł związanych z kosztami leczenia. Jak wskazał organ w 1987 r. skarżący uległ wypadkowi przy pracy, w wyniku którego stracił 8 palców obu rąk i z tego tytułu przyznana została mu III grupa inwalidzka. Nadto cierpi ona na przewlekłe zapalenie oskrzeli, zaburzenia depresyjno – lękowe, chorobę wieńcową serca i zwyrodnienie kręgosłupa, jednakże pomimo wymienionych chorób jest on aktywny zawodowo prowadząc działalność gospodarczą. Rozważając możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych, albowiem w sprawie toczy się postępowanie egzekucyjne, nadto strona jest właścicielem nieruchomości, na której wierzyciel ustanowił hipotekę na zabezpieczenie należności z tytułu zaległości. Dalej organ wskazał na możliwość umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Analizując możliwość zastosowania ulgi w oparciu o przepisy rozporządzenia, organ stwierdził, iż wprawdzie sytuacja strony jest obecnie trudna, jednak Zakład nie jest w stanie z dużą dozą pewności stwierdzić, że obecny stan zdrowia może stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia. Zdaniem organu, powstanie zadłużenia było wynikiem świadomego działania płatnika i skutki takiego postępowania obciążają wnioskodawcę. Organ nadto wskazał na uznaniowy charakter decyzji w zakresie umarzania należności ZUS z tytułu składek. Umorzenie zaległości składkowych powinno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, bowiem podstawową zasadą jest płacenie składek. Organ podkreślił, że podejmując decyzję uznaniową organ ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, co oznacza, że organ musi mieć na uwadze stan finansów publicznych, jak również dbać o przestrzeganie dyscypliny budżetowej. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek. Od powyższej decyzji J. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, zawarta w decyzji ocena polega na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jest dowolna, przez przyjęcie, że zapłata składek nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a nadto naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające brak możliwości spłaty składek. Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], będącą przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. W. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2013 r. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust.1 – 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31.12.2013 r., a za badany okres podatkowy poniósł on stratę w 2010 r. – [...] zł, za 2011 r. – [...] zł, oraz 2012 r. – [...] zł. Z książki przychodów i rozchodów wynika, że za okres 01/2013 – 07/2013 działalność prowadzona przez skarżącego przyniosła dochód w wysokości [...] zł tj. średniomiesięcznie [...] zł. Obecnie uzyskuje on dochód z tytułu zasiłku chorobowego, który za grudzień 2013 r. wyniósł [...] zł, a majątek firmowy w 2012 r. określił on na kwotę [...] zł. J. O. jest rozwiedziony i orzeczeniem sądowym został zobowiązany do łożenia na rzecz byłej żony kwoty [...] zł tytułem alimentów., które to świadczenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego. Jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy jest on właścicielem nieruchomości, a stałe miesięczne wydatki określił on na kwotę [...] zł, oraz [...]zł związanych z kosztami leczenia. Jak wskazał organ w 1987 r. skarżący uległ wypadkowi przy pracy i z tego tytułu przyznana została mu III grupa inwalidzka. Nadto cierpi ona na przewlekłe zapalenie oskrzeli, zaburzenia depresyjno – lękowe, chorobę wieńcową serca i zwyrodnienie kręgosłupa. W ocenie organu skarżący prowadził działalność gospodarczą mimo ponoszonych strat, a zatem postępowanie z punktu ekonomicznego było nieopłacalne, generując wzrost zadłużenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, zawarta w decyzji ocena polega na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jest dowolna, przez przyjęcie, że zapłata składek nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a nadto naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające brak możliwości spłaty składek. Dochód z działalności na który wskazuje organ związany był głównie z rozliczeniem straty z lat poprzednich, a uzyskanie dochodu w 2013 r. w żadnej mierze nie odzwierciedla możliwości dalszego uzyskiwania dochodów przez firmę, która już przestała istnieć. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji stwierdzając, iż nie zaszła przesłanka do umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w przedstawionym wyżej aspekcie, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa o postępowaniu bądź prawa materialnego. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia (umorzenie składek, odsetek - w całości lub części). Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Natomiast w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich przypadkach ona występuje ( art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ), a mianowicie zachodzi ona gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie ulega wątpliwości , iż w przypadku skarżącego nie zachodzi żaden z powyższych przypadków uzasadniających uznanie, iż mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez komornika a ponadto dokonano wpisu hipotecznego na nieruchomość. Stąd nie zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a która wiąże się generalnie z brakiem majątku i jakichkolwiek dochodów. Z akt sprawy nie wynika z resztą, aby skarżący kwestionował ustalenia organu w tym zakresie. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy, w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi i daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności. Należy wskazać, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu, a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Oceniając sprawę w zakresie istnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, stwierdzić należy, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżący obecnie uzyskuje dochód z tytułu zasiłku chorobowego w wysokości [...] zł. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31.12.2013 r., a prowadzona przez niego dotychczas działalność jak wynika z księgi przychodów i rozchodów za okres 01/2013 – 07/2013 przyniosła dochód w wysokości [...] zł. Majątek firmowy w 2012 r. wyniósł [...] zł. J. O. jest współwłaścicielem na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej nieruchomości położonej w R. o powierzchni 0.3546 ha oznaczonej nr KW [...] (k. 182 akt administracyjnych). Z informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wynika, iż realizowana jest egzekucja świadczeń alimentacyjnych. Skarżący nie wykazał poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności ( § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej ). Również w stosunku do drugiej ze wskazywanych przez skarżącego przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek – przewlekłej choroby wnioskodawcy, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż nie miała ona istotnego wpływu na prowadzona działalność gospodarczą skarżącego tym bardziej, że z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 25.07.2013 r. wynika, iż nie jest on niezdolnym do pracy (k. 160 akt administracyjnych). W rozpoznanej sprawie organ wziął pod uwagę orzeczenie o zaliczeniu do III grupy inwalidów w związku z wypadkiem w rzemiośle oraz dostarczone przez skarżącego dokumenty medyczne, które potwierdzają występowanie u skarżącego problemów zdrowotnych. Zdaniem Sądu, zasadnie wywiedziono w uzasadnieniu decyzji, że pomimo niewątpliwych problemów zdrowotnych wnioskodawcy, których organ nie kwestionował, nie wykazał on, że choroba pozbawiła go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie zostały przedstawione bowiem żadne dokumenty, z których wynikałoby, że wnioskodawca został uznany za osobę niepełnosprawną, bądź niezdolną do pracy przez uprawnione do tego organy. Co więcej, pomimo problemów zdrowotnych wnioskodawca prowadził nadal działalność gospodarczą, nie została ona bowiem zawieszona czy wyrejestrowana do dnia 31 grudnia 2013 r.. Podkreślenia wymaga, iż instytucja umorzenia stanowi wyjątek od powszechnego obowiązku uiszczania należności publicznoprawnych, co oznacza, że jej zastosowanie powinno być ograniczone do nadzwyczajnych sytuacji ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Po 14/12 ). Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Stąd instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinien bowiem był liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenie. Prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Niedopuszczalne jest przy tym przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność konsekwencji na Zakład. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt: III SA/Wr 88/12). Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji