III SA/Po 448/22

Dnia 28 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2022 roku sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 kwietnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 14 kwietnia 2022 r. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990), utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z 28 stycznia 2022 r. o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działek ew. położonych w obr. J. w gminie R. o nr 151 stanowiącej współwłasność w udziale po ½ cz. B.Z. i J.Z. oraz nr 125/6 stanowiącej własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. B.Z. zwróciła się do Starosty G. o sprostowanie w ewidencji gruntów, aby działce nr 151 w J. odpowiadała działka nr 20 w J., a działce nr 125/6 w J.- działka nr 15 w J.. Do wniosku został załączony protokół badania stanu prawnego księgi wieczystej [...] oraz opinia geodezyjno – prawna. Jak ustalił organ, według rejestru gruntów działka ew. nr 151 o pow. 2,65 ha stanowi współwłasność B.Z. w ½ części i J.Z w ½ części, zapisana jest w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], dla której nie ma informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Według rejestru gruntów działka ew. nr 125/6 o pow. 1,36 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowi własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. i zapisana jest w jednostce rejestrowej gruntów nr [...]. Z wydruku z systemu Elektroniczne Księgi Wieczyste wynika, że w tej księdze wieczystej ujawniono nieruchomość, w skład której wchodzą działki położone w obrębie J. o nr 15, 20 i 169 o łącznej pow. 3,93 ha, a jako współwłaściciele tej nieruchomości ujawnieni są B.Z. i J.Z, w udziałach po ½ części. W trakcie postępowania, organ ustalił również, że w rejestrze gruntów obrębu J. nie figurują działki ewidencyjne nr 15 i 20 jak również działki powstałe w wyniku ich podziału. Według opinii geodezyjno-prawnej opracowanej przez geodetę uprawnionego S.P. i załączonej do wniosku B.Z. działki nr 15, 20 i 169 ujawnione w księdze wieczystej [...] są działkami regulacyjnymi. Z protokołu badania stanu prawnego księgi wieczystej [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego S.P. i załączonego do wniosku wynika, że: - z części parceli katastralnej nr 377/40 powstała działka regulacyjna nr 20, z której w procesie zakładania ewidencji gruntów powstała działka ew. nr 65; w wyniku scalenia i wymiany gruntów przeprowadzonych na terenie obrębu J. obszar działki ew. nr 65 (przed scaleniem) wszedł w skład działki ew. nr 151 (po scaleniu), - z części parceli katastralnej nr 460/34 powstała działka regulacyjna nr 15, z której w procesie zakładania ewidencji gruntów powstała działka ew. nr 39; w wyniku scalenia i wymiany gruntów przeprowadzonych na terenie obrębu J. obszar działki ew. nr 39 (przed scaleniem) wszedł w skład działki ew. nr 125 (po scaleniu); obecnie obszar działki ew. przed scaleniem nr 39 (dawnej działki regulacyjnej nr 15) jest wydzielony i jest oznaczony numerem działki ew. 125/6. Starosta G. wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentacją scalenia i wymiany gruntów przeprowadzonych w obrębie J.. Wobec dokonanych ustaleń, organ stwierdził, że wniosek B.Z. zawiera w istocie żądanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów w taki sposób, aby ujawnić informację, że - działce ew. nr 151 odpowiada działka regulacyjna nr 20, - działce ew. nr 125/6 odpowiada działka regulacyjna nr 15. W świetle przytoczonych w decyzji przepisów organ stwierdził, że wniosek B.Z. o aktualizację danych ewidencji gruntów, w powołanym wyżej brzmieniu, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż tego rodzaju informacje nie podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z opisanego stanu faktycznego nieruchomość ujawniona w księdze wieczystej [...] nie odpowiada jej rzeczywistemu stanowi ani nie odpowiada jej stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów. B.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia obu ww. decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ nie przesłuchał skarżącej w charakterze strony i nie przeprowadził dowodów istotnych w sprawie, tj. dowodów z dokumentów: a) opinii geodety S.P. na okoliczność prawidłowej numeracji działek; b) postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim z 5 kwietnia 1995 r. o sygn. akt I Ns 493/94; c) pisma Starosty M.Z. oświadczającego, że skarżąca z bratem są współwłaścicielami działki ew. nr 125/6, co doprowadziło do pominięcia, że B.Z. jest współwłaścicielem działki ew. nr 151, która jest tożsama z działką ew. nr 20; 2. art. 138 § 2 i art. 138 § 2a K.p.a. przez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.k. w zw. z § 16 rozporządzenia, gdyż organ pierwszej instancji ich nie zastosował, w podstawie rozstrzygnięcia wskazując wyłącznie normę proceduralną z art. 24 ust. 2c P.g.k.; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, w szczególności braku oceny przedłożonych: a) opinii geodety S.P. na okoliczność prawidłowej numeracji działek, b) postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim z 5 kwietnia 1995 r. o sygn. akt I Ns 493/94; 4. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.k. w zw. z § 16 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ odwoławczy, że organy nie posiadają kompetencji do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę numeracji działki ewidencyjnej, podczas gdy z rozporządzenia wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej ujawnianymi w ewidencji gruntów i budynków są m. in. numeryczny opis granic ewidencyjnych działki wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, a zatem numeracja działki podlega modyfikacjom w granicach kompetencji organów administracji geodezyjno-kartograficznej w poszanowaniu zasady legalizmu z art. 6 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 14 kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z 28 stycznia 2022 r. o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działek ew. położonych w obr. J. w gminie R. o nr 151 stanowiącej współwłasność w udziale po ½ cz. B.Z. i J.Z oraz nr 125/6 stanowiącej własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. W przedmiotowej sprawie skarżąca B.Z. zwróciła się do Starosty G. o sprostowanie w ewidencji gruntów w ten sposób, aby działce nr 151 w J. odpowiadała działka regulacyjna nr 20 w J., a działce nr 125/6 w J. - działka nr 15 w J. Jak wynika z ustaleń organu, według danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu J., gmina R., B.Z. i J.Z są ujawnieni jako współwłaściciele - w udziałach po ½ części - działki nr 151 o pow. 2,65 ha, zapisanej w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], dla której nie ma informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Natomiast działka ew. nr 125/6 o pow. 1,36 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowi własność Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. i zapisana jest w jednostce rejestrowej gruntów nr [...]. Jak ustalił organ, na podstawie wydruku z systemu elektronicznego ksiąg wieczystych, że w księdze wieczystej nr [...] ujawniono nieruchomość, w skład której wchodzą działki położone w obrębie J. o nr 15, 20 i 169 o łącznej pow. 3,93 ha, a jako współwłaściciele tej nieruchomości ujawnieni są B.Z. i J.Z, w udziałach po ½ części. Z treści wpisów w tej księdze wynika, że została ona założona 28 grudnia 1956 r. w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej. W trakcie postepowania organ odwoławczy ustalił, że w rejestrze gruntów nie figurują działki ew. nr 15 i 20 oraz działki powstałe w wyniku ich podziału. Według opinii geodezyjno-prawnej opracowanej przez geodetę uprawnionego S.P. i załączonej do wniosku B.Z. działki nr 15, 20 i 169 ujawnione w księdze wieczystej [...] są działkami regulacyjnymi. Z protokołu badania stanu prawnego księgi wieczystej [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego S.P. i załączonego do wniosku wynika, że: - z części parceli katastralnej nr 377/40 powstała działka regulacyjna nr 20, z której w procesie zakładania ewidencji gruntów powstała działka ew. nr 65; w wyniku scalenia i wymiany gruntów przeprowadzonych na terenie obrębu J. obszar działki ew. nr 65 (przed scaleniem) wszedł w skład działki ew. nr 151 (po scaleniu), - z części parceli katastralnej nr 460/34 powstała działka regulacyjna nr 15, z której w procesie zakładania ewidencji gruntów powstała działka ew. nr 39; w wyniku scalenia i wymiany gruntów przeprowadzonych na terenie obrębu J. obszar działki ew. nr 39 (przed scaleniem) wszedł w skład działki ew. nr 125 (po scaleniu); obecnie obszar działki ew. przed scaleniem nr 39 (dawnej działki regulacyjnej nr 15) jest wydzielony i jest oznaczony numerem działki ew. 125/6. Jednocześnie, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, organ nie dysponuje dokumentacją scalenia i wymiany gruntów przeprowadzonych w obrębie J. Zasady prowadzenia przez właściwe organy ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 ustawy obejmuje m. in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały złożone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. Zasady dokonywania aktualizacji danych zawartych w ewidencji zostały uregulowane w art. 24 ust. 2a ustawy. Dane te podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (przekazanych przez sądy, notariuszy lub organy administracji publicznej); materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji lub też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Taka aktualizacja następuje, stosownie do art. 24 ust. 2b u.p.g.i.k. w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; ostatecznych decyzji administracyjnych; aktów notarialnych; aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych; dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b bądź też w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej – art. 24 ust. 2c u.p.g.i.k. Z powyższych regulacji wynika, co wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie administracyjnym, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno – techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują praw. Deklaratoryjny charakter wpisu oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. m.in., wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12, z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, CBOSA). Z uwagi zaś na czysto deklaratoryjny charakter wpisów, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zakres postępowania w procedurze ewidencyjnej jest zatem ograniczony do ustalenia, czy dana informacja o gruntach, budynkach i lokalach podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków i czy źródło, z którego ona wynika należy do ustawowego katalogu dowodowych lub dokumentowych podstaw wprowadzenia jej do ewidencji. Podstawą do dokonania aktualizacji, czy też zmian w ewidencji gruntów i budynków mogą być ściśle określone w u.p.g.i.k. dokumenty bądź też przepisy prawa, wskazujące na konieczność ujawnienia określonych danych w ewidencji. Co należy również podkreślić, rolą organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków nie jest rozstrzyganie o zasadności i poprawności danych podlegających ewidencjonowaniu. Organ ewidencyjny nie może także we własnym zakresie ustalać lub kreować danych, które podlegają ewidencjonowaniu. Dokonując kontroli zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji w świetle przytoczonych wyżej przepisów oraz ich wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd uznał, że stanowisko organów jest prawidłowe. Jak wynika z dokonanych przez organ ustaleń, nieruchomość ujawniona w księdze wieczystej nr [...] nie odpowiada jej rzeczywistemu stanowi ani nie odpowiada jest stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków. Nie zgadzaja się numery działek, powierzchnie nieruchomości ani ich właściciele Słusznie zatem organ wskazał, że ustalenie stanu prawnego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz ustalenie, jakie działki winny być zapisane w tej księdze, a także doprowadzenie do zgodności Działu I księgi wieczystej z danymi ewidencji gruntów i budynków nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, lecz wymaga przeprowadzenia postępowania sądowego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powództwo Starosty G. o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...], obecnie [...], z rzeczywistym stanem prawnym (sygn. akt I C 165/4), zostało przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wielkopolskim wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. oddalone na skutek braku legitymacji czynnej powoda do popierania powództwa w takim kształcie jak ono zostało zgłoszone. Oddalenie powództwa Starosty G. nie wyklucza jednak możliwości złożenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przez osoby ujawnione jako właściciele tej nieruchomości. Wobec powyższego, uznając, ze zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.