III SA/Po 449/09

Dnia 03 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi Z.O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Z.O. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym: jednolitą płatność obszarową – do powierzchni 98,41 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych – do powierzchni 69,97 ha. Decyzja została doręczona stronie 28 lutego 2008 r. W dniu 12 marca 2008 r. wnioskodawca wniósł o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., wskazując że błędnie zadeklarował działki rolne do płatności uzupełniającej do traw uprawianych na susz paszowy, gdyż firma, z którą zawarł umowę dostawy suszu paszowego nie znajduje się wykazie ARiMR jako przedsiębiorstwo przetwórcze suszu paszowego, w związku z czym wnosi o zmianę deklaracji z UPO na JPO. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...]. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż wniosek skarżącego wniesiony na podstawie art. 155 K.p.a. oraz art. 68 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 o zmianę dotychczasowej deklaracji z UPO na JPO w stosunku do tych działek, co do których ubiegał się o płatność na podstawie umowy z podmiotem nie zatwierdzonym przez ARR, został zakwalifikowany jako odwołanie. Organ dalej wyjaśnił, że art. 155 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych. Dyrektor ARiMR nakazał organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wytycznymi Departamentu Płatności Bezpośrednich Centrali ARiMR Decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. Kierownik BP ARiMR przyznał producentowi rolnemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym: jednolitą płatność obszarową – do powierzchni 98,41 ha oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o płatności wnioskodawca zadeklarował między innymi działkę L o pow. 2,24 ha oraz działkę O o pow. 15 ha do płatności zwierzęcej PZ, następnie w zmianie do wniosku z dnia 31 maja 2007 r. działki te zadeklarował do płatności uzupełniającej, załączając oświadczenie o uprawie na tych działkach traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy. Dalej organ I instancji wskazał, że złożony przez producenta rolnego wniosek należy rozpatrzyć zgodnie z obowiązującymi w ARiMR wytycznymi Departamentu Płatności Bezpośrednich Centrali ARiMR, iż na etapie kontroli trzeba zastosować funkcjonalność powierzchni udowodnionej dla działek rolnych, dla których nie należny się płatność UPO. Ponadto mając na uwadze art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051),, a także art. 49 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 obszar grupy upraw kwalifikujący się do płatności bezpośrednich w złożonym wniosku o pomoc na 2007 rok przez rolnika ostatecznie wynosi 52,73 ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej - do powierzchni upraw podstawowych. Natomiast w decyzji z [...] r. nieprawidłowo przyznano Uzupełniającą Płatność Obszarową - do powierzchni upraw podstawowych do obszaru wynoszącego 69,97 ha (powodem jest uwzględnienie do udzielenia płatności działek rolnych oznaczonych literami: "L", "O" o sumarycznej powierzchni 17,24 ha). W odwołaniu z dnia 30 grudnia 2008 r. Z.O. podniósł, że po wydaniu decyzji w sprawie płatności, gdy uzyskał informację, że podmiot, z którym zawarł umowę nie jest zatwierdzony w ARR, wniósł o zmianę deklaracji z UPO na JPO w stosunku do działek rolnych L i O, będąc przekonanym, że skoro sam powiadomił o zauważonym błędzie, zwróci część otrzymanej dopłaty UPO do działek L i O przy zastosowaniu art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, gdyż ubieganie się o płatność UPO do tych działek nie wynikało z jego winy. Wyjaśnił, iż nie wiedział, że podmiot, z którym zawarł umowę nie dopełnił wymaganych formalności w ARR, zaś błąd nie został wykryty w trakcie kontroli administracyjnej ARiMR. Nie był powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i takiej kontroli nie było oraz nie został powiadomiony o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że umowa dostawy musi być zawarta z zatwierdzonym podmiotem skupującym zielonkę do produkcji suszu paszowego lub z zatwierdzonym przedsiębiorstwem przetwórczym produkującym susz paszowy. W biurach powiatowych ARiMR znajduje się wykaz zatwierdzonych przez ARR przedsiębiorstw przetwórczych suszu paszowego wraz z danymi dotyczącymi rolników, z którymi przetwórcy podpisali umowy na dostarczanie zielonki z przeznaczeniem na susz paszowy. W przypadku negatywnej weryfikacji oświadczenia rolnika, nakładane są sankcje w ramach uzupełniającej płatności obszarowej. Rolnik nie znajduje się w wykazie ARR, a nieprawidłowość ta powoduje konieczność zastosowania zmniejszenia uzupełniającej płatności obszarowej przewidzianego w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny "odnośnie (...) nieprawidłowości wynikających z formularza zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z dnia 12 marca 2008 r." oraz prawidłowo wyznaczył tzw. obszar zatwierdzony (spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy). Z przeprowadzonej kontroli, zdaniem organu odwoławczego wynika, że producent rolny zadeklarował we wniosku o płatności działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co zostało uznane w decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, powołując się na wytyczne Departamentu Płatności Bezpośrednich, że art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż pismo informujące organ o nieprawidłowościach we wniosku zostało złożone już po wydaniu decyzji, która stała się niejako informacją dla rolnika o zaistniałych nieprawidłowościach, a ponadto wszyscy rolnicy ubiegający się o płatność do suszu paszowego, którzy nie znaleźli się w wykazie sporządzonym przez ARR, byli karani sankcjami z tytułu przedeklarowania powierzchni w ramach UPO, wobec czego odstąpienie w niniejszej sprawie od zastosowania sankcji byłoby naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie skutkujące całkowitą odmową przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej, mimo że ujawnienie nieprawidłowości we wniosku pomocowym dotyczących niezgodności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do przyznania płatności, a powierzchnią jaka winna podlegać zatwierdzeniu nastąpiło wyłącznie dzięki zwróceniu przez skarżącego uwagi na ten fakt w pisemnej prośbie o zmianę decyzji o przyznaniu płatności, którą skierował do Biura Powiatowego ARiMR niezwłocznie po jej doręczeniu oraz mimo, że organ I instancji nie informował skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nie przeprowadził także takiej kontroli, a wydając decyzję o przyznaniu płatności w wysokości zgodnej z wnioskiem nie informował o dopatrzeniu się w nim nieprawidłowości dotyczących powierzchni, do której przysługuje płatność w ramach UPO (co organ II instancji sam przyznaje, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracownicy organu I instancji przed wydaniem decyzji zaniedbali swe obowiązki nie dokonując sprawdzenia czy skarżący figuruje w wykazie sporządzonym przez ARR); - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) poprzez zastosowanie wyłączenia z art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004 mimo niewskazania, który ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów świadczy o tym, że nieprawidłowość we wniosku pomocowym została wykryta dzięki działaniom podjętym przez właściwy organ, o informowaniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub przeprowadzeniu takiej kontroli, oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony w wypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do okoliczności, które spowodowały zawiadomienie przez skarżącego Biura Powiatowego ARiMR o nieprawidłowości powstałej we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Spór, powstały na gruncie niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w niniejszej sprawie winien być zastosowany art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE z dnia 30 kwietnia 2004r., Nr 141 str. 18 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 68 cytowanego rozporządzenia obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Sąd zauważa, że to skarżący w swoim piśmie z [...] r., poinformował organy, że błędnie zadeklarował działki rolne do płatności uzupełniającej do traw uprawianych na susz paszowy, gdyż firma z którą zawarł umowę dostawy suszu paszowego nie znajduje się w wykazie ARiMR jako przedsiębiorstwo przetwórcze suszu paszowego. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji obu instancji, iż pismo wpływające po wydaniu decyzji wyklucza możliwość zastosowania art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 Komisji (WE), gdyż sam fakt wydania decyzji przez uprawniony organ stanowi dla wnioskodawcy informacje o zaistniałych nieprawidłowościach. Pogląd taki byłby trafny o tyle, o ile decyzja organu zawierałaby informacje o zaistniałych nieprawidłowościach, zaś w niniejszej sprawie skarżący sam dokonała zgłoszenia nieprawidłowości i gdyby nie jego interwencja, zaistniała niezgodność nie zostałaby ujawniona. Organ w decyzji z dnia [...] r. nie zawarł żadnych uwag co do wniosku producenta rolnego i uwzględnił w całości żądanie strony. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, iż do wszystkich Biur Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazano wykaz przedsiębiorstw przetwórczych suszu paszowego zatwierdzonych przez Agencję Rynku Rolnego z obowiązkiem sprawdzenia przez organ, przed wydaniem rozstrzygnięcia, czy rolnicy deklarujący grupę upraw UPO znajdują się na tym wykazie. Organy przed wydaniem decyzji nie dokonały w tym zakresie w sposób prawidłowy weryfikacji złożonego przez skarżącego wniosku. Strona skarżąca w piśmie z dnia [...] r. wskazała, iż w związku z błędnie zadeklarowanymi działkami rolnymi do płatności uzupełniającej do traw uprawianych na susz paszowy, wnosi o zmianę deklaracji z UPO na JPO, uzasadniając, iż firma, z którą zawarł umowę dostawy suszu paszowego nie znajduje się wykazie ARiMR jako przedsiębiorstwo przetwórcze suszu paszowego. Tak więc to rolnik informował właściwy organ, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy. Zdaniem Sądu art. 68 ust. 2 omawianego rozporządzania w żaden sposób nie wskazuje na możliwość jego zastosowania tylko do określonego etapu postępowania administracyjnego, tj. do chwili wydania decyzji, jak w swym uzasadnieniu wywodzą organy obu instancji. Przeciwnie, przepis ten może być stosowany tak długo, dopóty nie zaistnieją przesłanki negatywne, a więc rolnik nie zostanie powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Bezwątpienia w przedmiotowej sprawie rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, przez co spełniony został również drugi warunek art. 68 ust. 2 rozporządzenia. Przepis art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. jest formą odstąpienia od sankcji wobec rolnika, który sam poinformował odpowiednie organy o nienależnie otrzymanych dopłatach. Jednocześnie Sąd zauważa, że powoływanie się przez organy obu instancji w decyzjach na wytyczne zawarte w piśmie Departamentu Płatności Bezpośrednich Centrali ARiMR jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z kolei wyjaśnienia, instrukcje, wytyczne wydawane w sprawach ogólnych lub w przypadkach indywidualnych, nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego i tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć pod uwagę powyższą argumentację. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004r, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało błędnym zastosowaniem sankcji przewidzianej § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska