III SA/Po 45/11

Dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 08 listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 o d d a l a s k a r g ę P. K. w dniu 13 maja 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2009. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował do płatności następujące działki: * nr 161, położenie woj. [...], powiat [...], gm. W., pow. deklarowana do płatności 4,22 ha, * nr 19, położenie woj. [...], powiat [...], gm. W., pow. deklarowana do płatności 1,24 ha, * nr 52, położenie woj. [...], powiat [...], gm. W., pow. deklarowana do płatności 0,30 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.)rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004 r., str. 1, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2009r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek został poddany kontroli administracyjnej, w trakcie której stwierdzono błąd dotyczący działki ewidencyjnej nr 161, wskazujący, że w latach ubiegłych kontrola metodą inspekcji terenowej wykryła nieprawidłowość oznaczoną symbolem "DR 10" na powierzchni 1,68 ha. Stwierdzenie uchybienia DR 10 oznacza zaś, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. Stwierdzenie powyższej nieprawidłowości skutkuje trwałym wykluczeniem takiego gruntu z płatności. Jak ustalił organ, w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona była w dniu 24 września 2004r. kontrola, m.in., działki oznaczonej symbolem C o pow. 1,68 ha. Ustalenia z czynności kontrolnych opisane zostały w protokole Nr [...], załączonym do akt sprawy [...]. Kontrola polegała na wyznaczeniu faktycznych powierzchni i granic działek rolnych za pomocą pomiaru satelitarnego (GPS), stwierdzeniu rodzaju uprawianych roślin lub sposobu użytkowania gruntu oraz przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Z treści protokołu wynika, że "na działce rosną samosiejki drzew gatunku sosna. Na działce brak trawy, wykonano zdjęcia". Powyższe okoliczności uzasadniają przyjęcie tezy, że na dzień 30 czerwca 2003r. na gruncie nie były przestrzegane warunki dobrej kultury rolnej. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2010r. organ I instancji dopuścił dowód z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniu 24 września 2004r. znajdujący się w aktach sprawy o syg. [...]. Organ I instancji odmówił zatem wnioskodawcy przyznania płatności na 2009r. z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku – 5,76 ha, a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do przyznania płatności.- 4,08ha. Stwierdzona procentowa różnica wynosi 41,18%. P. K. wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 28 stycznia 2007r. i art. 143b rozporządzenia Komisji nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na odmowę przyznania płatności. Nadto naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa, przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją wydaną w dniu 8 listopada 2010 r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 98, poz. 634 z 2008r.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. nr 70, poz. 1051 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 lutego 2010r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 36, poz. 197 z 2010r. ), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał argumentację organu I instancji, ponadto wskazując, że wykonuje zadania wynikające z ustawy, a jednoznaczne brzmienie przepisów przedmiotowych regulujących kwestie udzielenia płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uniemożliwia stosowanie odstępstw. Ponieważ płatności w ramach płatności obszarowej stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takich przypadkach, w jakich zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 143b rozporządzenia Komisji WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na odmowę przyznania płatności na rok 2009; 2, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie wyjaśnieniu w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz nie zapewnienie skarżącemu osobistego udziału w postępowaniu; 3. naruszenie art. 2 lit.d Rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Badając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej przepisów, w oparciu o akta sprawy, jak również dokonując analizy zarzutów przedstawionych w skardze, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Obowiązujące w rozpatrywanej sprawie zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych w 2009 r. zostały określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z dnia 27 lutego 2007 r. Nr 35, poz. 217). Zgodnie z art. 7 wskazanej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) ·na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) ·wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) · został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001* Dz.U.UE.L.03.270.1, wskazuje zaś, ze do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. Zgodnie z ust. 4 wskazanego przepisu obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Jak wynika zatem ze wskazanych wyżej przepisów, podstawowym warunkiem objęcia jednolitą płatnością obszarową gruntów rolnych wchodzących w skald gospodarstwa rolnego, jest to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Tylko bowiem do takich gruntów rolnik może ubiegać się o przyznanie płatności, przy spełnieniu pozostałych, wynikających z przedstawionych wyżej przepisów kryteriów. Podstawą zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, oparte o wyniki przeprowadzonej w dniu 24 września 2004 r. kontroli, wskazującej na fakt nieutrzymywania przez skarżącego działki nr 161 o pow. 1,68 ha w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., objętej wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009, a także i za lata wcześniejsze. W świetle ustaleń protokołu nr [...] z dnia 24 września 2004 r. na spornej działce rosły samosiejki drzew gatunku sosna, na działce stwierdzono brak trawy, co udokumentowano wykonanymi fotografiami. Stwierdzoną nieprawidłowość, oznaczono symbolem "DR 10" na powierzchni 1,68 ha, co oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. P. K., obecny przy kontroli, nie zgłosił żadnych uwag do protokołu. Wyniki tej kontroli nie zostały podważone, skarżący nie odwołał się od treści protokołu. Z protokołu kontroli wynika również, że osoby dokonujące kontroli posiadały odpowiednie upoważnienia do kontroli, których numery zostały wpisane, urządzenia pomiarowe w postaci GPS, posiadały odpowiednie certyfikaty i zaświadczenia pozwalające na wykonywanie kontroli obszarowych. Jak wskazał organ, stwierdzenie na gruncie nieprawidłowości oznaczonej symbolem DR10, skutkuje trwałym wykluczeniem takiego gruntu z płatności. W związku z tym, wykluczenie działki nr 161 o pow. 1,68, zgłoszonej we wniosku o przyznanie płatności w 2009 r. spowodowało procentową różnicę, przekraczającą 20%, między powierzchnią gruntów zadeklarowaną we wniosku przez producenta rolnego, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli wniosku, skutkującą odmową przyznania płatności. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W świetle powyższego, Sąd za nieuzasadnione uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 2 lit d i art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. Ponadto, odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa, należy wskazać, że w 2007r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, dotycząca przebiegu postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, m.in. płatności bezpośrednich, która w sposób istotny zmieniła ogólne zasady uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Organy ARiMR prowadząc administracyjne postępowanie w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zobowiązane są: - stać na straży praworządności, - w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, - udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Pierwsza z wymienionych zasad stanowi powtórzenie podstawowej zasady zawartej w kpa, jaką jest zasada praworządności (art. 6 kpa), druga zaś z wymienionych zasad stanowi odejście od wskazanej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.77 § 1 kpa). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł. Ponadto ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na stronę oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, wskazując, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wbrew zarzutom skarżącego, organ administracji w sposób wyczerpujący i zgodny z regułami wynikającymi z art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, oraz art. 80 k.p.a. rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy wszczętej jego wnioskiem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym bez naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia przed wydaniem decyzji końcowego oświadczenia. Naruszenie art. 10 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zatem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia art. 10 kpa, jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy zaś rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Dopiero zatem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.