III SA/Po 450/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek WSA Maria Kwiecińska Protokolant : st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] Nr [ ... ] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę /-/M. Kwiecińska /-/B. Sokołowska /-/T. M. Geremek Decyzją z dnia [ ... ] Wójt Gminy, na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 2 §1 pkt. 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy z dnia 19 czerwca 1998 roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, ustalił z urzędu dla A. i K. S. opłatę adiacencką w wysokości [ ... ] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D., przy ulicy T. o powierzchni 0,10.00 ha, działka nr [ ... ], obręb D., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że Gmina zrealizowała inwestycję pod nazwą budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do niej nieruchomości położonej w D., która stanowi własność A. i K. S. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej można w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, która zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M. z dnia 21 czerwca 2006 roku wynika, że wartość nieruchomości A. i K. S. po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami wzrosła o kwotę 3.330,00 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy , nr [ ... ] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 50% wzrostu wartości nieruchomości. Wójt Gminy uwzględniając wartość świadczenia wniesionego przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, ostatecznie ustalił opłatę adiacencką na kwotę [ ... ] zł. W odwołaniu od decyzji A. i K. S. podnieśli zarzut, że uchwała Rady Gminy nie ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, wobec czego nie posiada mocy prawnej. Odwołujący zakwestionowali również operat szacunkowy twierdząc, że rzeczoznawca nie dokonał wizji lokalnej w dniu 21 czerwca 2006 roku, gdyż nie kontaktował się z nimi. Ponadto wskazali, że są właścicielami gospodarstwa rolnego o obszarze 3,92 ha, a przy gruntach rolnych i leśnych nie stosuje się opłat adiacenckich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [ ... ], na podstawie art. 1, art. 17 ust 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 30, poz. 168), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że rozdział 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603) o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestie związane z wnoszeniem opłat adiacenckich dopuszczając możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaznaczył przy tym, że 3 - letni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest zachowany tylko wówczas, gdy ostateczna decyzja zostanie wydana w terminie do trzech lat od rozpoczęcia biegu przedawnienia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, przepompowniami ścieków z przyłączami energetycznymi oraz kanalizacji deszczowej z separatorami w D. nastąpił dnia 15 lipca 2003 roku, a decyzja ustalająca wymiar opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [ ... ] roku, co oznacza, że 3-letni termin przedawnienia minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, gdy decyzja nie była jeszcze ostateczna, a tym samym wygasła możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. Prokurator Rejonowy złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 138 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału sprawy, zdaniem skarżącego, nakazywała zastosowanie art. 138 §1 pkt. 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, że 3 - letni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest zachowany tylko wówczas, gdy decyzja ostateczna w sprawie zostanie wydana podczas jego biegu. Jednocześnie podkreślił, że termin powołany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i niezachowanie go przez organ administracji publicznej skutkuje tym, że po jego upływie opłata adiacencka nie może już zostać wymierzona. Skarżący podkreślił, że organ II instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie, jednak zaznaczył, że w chwili orzekania postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej było już bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 3 – letniego terminu do jej wymierzenia i dlatego uznał za bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji, wskazując, że właściwe jest tylko umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Ponadto Prokurator Rejonowy wskazał, że organ I instancji wymierzył opłatę adiacencką w terminie, a naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji pozbawiło stronę postępowania (Gminę) należnych jej i uzasadnionych faktycznie wpływów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a dodatkowo odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazując, że zgodnie z art. 15 kpa strona postępowania administracyjnego ma prawo żądania weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Zaznaczył przy tym, że skoro ustawowo określony termin do ustalenia opłaty minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, to brak jest podstaw do obciążania właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności, czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Gmina zrealizowała inwestycję w postaci wybudowania kanalizacji sanitarnej, która została oddana do użytku mieszkańców gminy w dniu 15 lipca 2003 roku, stwarzając tym samym warunki do podłączenia do niej nieruchomości położonej przy ulicy [ ... ], której właścicielami są A. i K. S. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) w Dziale III rozdziale 7 zatytułowanym "udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej", przewidziała możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości opłatami adiacenckimi, jeżeli w wyniku wybudowania z udziałem środków publicznych urządzenia - infrastruktury technicznej wskazanego w ustawie jak np. kanalizacji sanitarnej – wzrosła wartość nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 2 cytowanej ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Termin powołany w niniejszym przepisie jest terminem prawa materialnego i niedochowanie go przez organ administracji publicznej skutkuje tym, że opłata adiacencka po jego upływie nie może już zostać wymierzona. W tym miejscu należy podkreślić, że o zachowaniu 3 - letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej winna decydować data wydania decyzji ostatecznej, a więc takiej, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (zob. m.in. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. Gerarda Bieńka - Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 2000 r. str. 212 oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 roku, sygn. akt I SA 1278/00 –LEX nr 80650 i niepublikowany wyrok NSA z dnia 4 września 2001 roku sygn. akt II SA/Po 779/00). W niniejszej sprawie bieg 3 - letniego terminu do wymierzenia wzmiankowanej opłaty rozpoczął się z dniem oddania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, od tego bowiem momentu stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości położonych przy tej ulicy do wzmiankowanej sieci kanalizacyjnej. Wójt Gminy opatrzył swoją decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej datą [ ... ], a więc jeszcze przed upływem 3-letniego terminu, ale została ona doręczona dopiero dnia [ ... ] roku. Zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy, przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 Kodeksu poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za takim rozstrzygnięciem przemawia także konstrukcja art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wyraźnie stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2000, str. 416). Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, w tym możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracyjny do chwili doręczenia stronie decyzji lub ogłoszenia nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego zaś przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 roku, sygn. akt FPS 10/00) W świetle powyższych rozważań za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji wywołała skutki dopiero w momencie jej doręczenia adresatom, a więc dnia [ ... ] roku, czyli już po upływie 3 - letniego terminu do skutecznego ustalenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w niniejszej sprawie w dniu [ ... ] jako organ odwoławczy o charakterze reformatoryjnym miało obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnych, a obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji przy czym musi brać pod uwagę stan sprawy z daty rozpoznawania odwołania (por. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem B. Adamiak i J. Borkowski z 1996 r. str. 585). W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uwzględniło w postępowaniu odwoławczym stan sprawy z daty rozpoznawania odwołania, stwierdzając, że wygasła możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. Wprawdzie organ II instancji błędnie przyjął, że określony trzyletni termin minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, podczas gdy rzeczywiście wspomniany termin upłynął jeszcze przed doręczeniem decyzji organu I instancji właścicielom nieruchomości - A. i K. S., ale nie miało to znaczenia dla prawidłowego orzeczenia organu odwoławczego, który trafnie uchylił decyzję Wójta Gminy, wydaną z naruszeniem cytowanego wcześniej art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzył postępowanie organu I instancji. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U .Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.. M. Kwiecińska B. Sokołowska T.M.Geremek