III SA/Po 450/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. przy udziale Sprawy ze skargi MP na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek o d d a l a s k a r g ę /-/W. Długaszewska /-/T. M. Geremek /-/M. Kosewska MP w dniu [...] roku złożyła do Zakładu Ubezpieczeń wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Wniosek został umotywowany bardzo trudną sytuacją finansową. ZUS decyzją z dnia [...] r. z uwagi na nie stwierdzenie przesłanek całkowitej nieściągalności oraz pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanki sformułowanej w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej s.u.s., mając na względzie stan finansów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz biorąc pod uwagę ważny interes społeczny odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących dowodach: [...]. Dokumenty powyższe stanowią oryginały bądź kserokopie, których zgodność z oryginałami została urzędowo poświadczona i Zakład uznał fakty w nich zawarte za udowodnione. Dnia 4 marca 2010 r. strona złożyła wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek. Strona podtrzymała swoją wcześniejszą argumentację wskazując jednocześnie, iż jej "sytuacja jest jak najbardziej zasadna do umorzenia i kwalifikuje się do przepisu § 3 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.". Nadto zobowiązana zarzuciła, iż "Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaprzecza sam sobie" stwierdzając zaistnienie powyższej przesłanki i jednocześnie odmawiając umorzenia zadłużenia. W związku z wnioskiem skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4, art. 32 s.u.s., § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję, odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Organ rentowy w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny dotychczasowego postępowania, podzielając wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ZUS wskazał, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie powyższego przepisu, w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., organ ma do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza prawo wyboru rozstrzygnięcia, które przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Biorąc bowiem pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu tymi środkami. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygniecie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakąkolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uznane za dowolne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła wnioskodawczyni, podnosząc zarzuty z postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że skoro ZUS przyznaje, iż spełnia ona przesłanki z § 3 Rozporządzenia, to powinien umorzyć jej zaległe składki. Ponadto skarżąca zakwestionowała wysokość zadłużenia. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podtrzymała swoją skargę, wskazała również, że korzysta z pomocy społecznej, działalność gospodarczą zakończyła i obecnie nie posiada żadnych środków finansowych, ani innych rzeczy mogących zostać objętych egzekucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zatem skargę należało oddalić. Stosownie do art. 28 s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W oparciu o delegacje ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie wykonawcze). § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych." Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w myśl art. 28 ust. 2 s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu ustawy. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go ust. 1 wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt. II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego) NSA stwierdził, że: "Organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 20 czerwca 1984 r., (sygn. akt III SA 87/84, GAP 1986, nr 13, s. 44), NSA przyjął, że: "Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji." Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było po pierwsze stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż nie wystąpiła po stronie wnioskodawcy którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Po drugie, pomimo uznania przez Zakład, że w sprawie "wykazano zaistnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 Ropzorządzenia", podstawę odmowy stanowiło uzasadnione skorzystanie z instytucji tzw. uznania administracyjnego. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ZUS ustalił m.in., że skarżąca jest osobą bezrobotną, korzystającą okazjonalnie z pomocy MOPR, posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych, mieszka w mieszkaniu komunalnym. Na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ uznał, że skarżąca ma ograniczone możliwości płatnicze, ale nie są to warunki szczególne uzasadniające umorzenie należności. Sąd nie dopatrzył się w tej ocenie błędu logicznego czy dowolności. Należy podkreślić, że niepowodzenia działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem umorzenia należności z tytułu składek. Każdy obywatel rozpoczynając działalność gospodarczą, powinien bowiem podejmować decyzje w sposób przemyślany i zgodny z prawem. Nie można przerzucać konsekwencji działania podmiotu, który jest profesjonalistą (ekonomicznego ryzyka działalności gospodarczej skarżącego) na państwo i społeczeństwo. Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że nie można akceptować takiej sytuacja, że płatnik składek opłaca je w tych okresach, gdy osiąga odpowiednie w swej ocenie dochody. Niedochodową działalność gospodarczą można w każdej chwili zawiesić czy zlikwidować. Należy zgodzić się z organem ZUS, że z przedmiotowych składek finansuje się renty i emerytury. Jeśli zatem skarżąca nie zgromadzi na swoim koncie odpowiedniej kwoty składek, nigdy nie uzyska emerytury, a gdy stanie się niezdolna do pracy będzie domagała się środków utrzymania z opieki społecznej, co aktualnie ma już miejsce (k.51). Umarzanie w takich przypadkach, jak przypadek skarżącej, należności z tytułu składek jest niesprawiedliwe wobec tych przedsiębiorców, którzy płacą składki w terminie i stawia to ich w gorszej sytuacji, niż tych przedsiębiorców, którzy najpierw składek nie opłacają, a potem domagają się ich umorzenia. Umorzenie w tym wypadku stałoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, wyrażoną w art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzja o umorzeniu składek jest decyzją uznaniową i wszystkie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek powinny być zatem rozpatrywane nie tylko w kontekście sytuacji ekonomiczno-finansowej skarżącej, ale także w odniesieniu do bieżącego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Reasumując Sąd stwierdził, iż organ dokonując koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie (za pomocą postępowania dowodowego), nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oraz, że dokonanej przez organ ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji uznaniowej spełnia wymogi prawem nakazane, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zakwestionowanie przez skarżącą wysokości zadłużenia zawartej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej także nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do podważenia rozstrzygnięcia podjętego przez ZUS w niniejszej sprawie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak i orzekający w sprawie Sąd odnoszą się do stanu z dnia złożenia wniosku o umorzenie należności i wydania decyzji, a nie do stanu z dnia złożenia skargi. Fakt, że zobowiązanie skarżącej zmniejszyło się w wyniku prowadzonej egzekucji o kwotę [...] zł, nie ma żadnego wpływu na kwoty wyliczone w zaskarżonej decyzji. Na zakończenie wyjaśnić należy, że Dyrektor Oddziału ZUS działa w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz w imieniu Prezesa ZUS na podstawie odpowiedniego pełnomocnictwa udzielonego na podstawie art. 73 ust. 1 s.u.s. w zw. z § 2 pkt 1 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28 poz. 1640). Z tego powodu zarzut wydania decyzji przez niewłaściwy organ, Sąd również uznał za całkowicie bezzasadny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), oddalił skargę. /-/ M. Kosewska /-/ T.M. Geremek /-/W. Długaszewska