III SA/Po 451/19

Dnia 12 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] marca 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] wpłynął wniosek M. K. o umorzenie należności, w związku z wezwaniem do zapłaty nr [...] Wniosek swój umotywowała statusem osoby bezrobotnej i pozostawaniem na utrzymaniu dzieci, brakiem stałego źródła dochodu i oceną, że nie jest w stanie spłacić tego zobowiązania. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...]., w reakcji na wniosek M. K. (dalej także jako strona, skarżąca): 1. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] – [...] za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; ZUS wskazał na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, dalej jako u.s.u.s.), 2. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] – [...] za pracowników w części finansowanej przez płatnika; wskazując na art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Uzasadniając decyzję organ napisał, że ustalił w toku postępowania, że na koncie skarżącej figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego dla skarżącego. Dalej organ napisał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. ZUS wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Artykuł 83b u.s.u.s. stanowi natomiast, że w przypadkach, gdy w przepisach K.p.a. przewidziano wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Dodatkowo ZUS poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez skarżącą we wniosku. Po zakończeniu tego postępowania zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę umorzenia należności skarżącej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego przez ZUS. Wniosek ten nie został uzasadniony. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (znak sprawy [...]) Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając decyzję organ napisał, że postępowanie w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek nie może być wszczęte z uwagi na brak podstaw prawnych dla podjęcia przez Zakład rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Zakład rozpatrzy w odrębnej decyzji prośbę skarżącej o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a, ale tylko w zakresie składek za skarżącą jako ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem składek. Składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez skarżącą jako płatnika nie mogą być przedmiotem umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Stanowisko Zakładu w części wniosku dotyczącego umorzenia zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę zostanie przedstawione w odrębnej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. zarzuciła, że ZUS błędnie ustalił stan faktyczny. Wskazała, że w wieku skarżącej oraz przy obecnym stanie zdrowia ciężko jest znaleźć pracę, a dzieci nie stać aby spłacić powstałe zadłużenie wobec ZUS, ponieważ mają swoje wydatki. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd stwierdza, że akta załączone do skargi uniemożliwiają weryfikację decyzji wydanych w sprawie. ZUS nie zawarł w aktach sprawy żadnych dokumentów dotyczących zobowiązań skarżącego. W szczególności nie ma tych dokumentów, na podstawie których ZUS ustalił, że skarżąca domaga się umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] – [...] za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz, że skarżąca domaga się umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] – [...] za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Innymi słowy, skarżąca zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności, ZUS odmówił umorzenia wskazanych w decyzji należności z tytułu składek, ale w żaden sposób nie udokumentował twierdzeń zawartych w obu decyzjach co do ilości zaległych składek oraz ich tytułu prawnego. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez "akta sprawy" należy rozumieć dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zatem akta załączone do skargi, a chociażby załączniki do odpowiedzi na skargę, powinny zawierać dokumenty lub kopie dokumentów, na podstawie których zostały wydane decyzje i potwierdzające stanowisko organu. Tymczasem akta organu są niekompletne. Sąd nie może skontrolować argumentów ZUS co do odmowy wszczęcia postępowania i z tego powodu zaskarżona decyzja została uchylona. Dalej Sąd wskazuje, że procedowanie organów obu instancji naruszyło art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia obu decyzji zawierają wyjaśnienia podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, ale obie decyzje nie poddają się kontroli, ponieważ akta ZUS są pozbawione dowodów na których organy obu instancji się oparły. Co do zasady, nie sposób potwierdzić lub zaprzeczyć, że stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, skoro Sąd nie ma do dyspozycji dowodów na podstawie których zostało wydane rozstrzygnięcie. Brak jest także w niniejszej sprawie wszystkich koniecznych elementów składowych decyzji, unormowanych w art. 107 § 3 K.p.a., a dotyczących ustalenia stanu faktycznego. Okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości dokonania pełnej kontroli judykacyjnej decyzji przez tutejszy Sąd. Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję uznając, że jest to wystarczające do zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności skarżąca posiada wiedzę o toczącym się postępowaniu, o możliwości i przesłankach umorzenia należności z tytułu składek. Dla końcowego załatwienia sprawy nie jest zatem niezbędne zastosowanie trybu określonego w art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS umożliwi skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, zgłoszenie uwag i wniosków oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Nadto ZUS zadba, aby w aktach sprawy znalazło się upoważnienie Prezesa Zakładu dla osoby, która podpisze decyzję załatwiającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto decyzja, która będzie wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy musi zawierać wszystkie elementy składowe uzasadnienia, wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., w tym także - z uwagi na dość odległe terminy wymagalności zobowiązań wskazanych w sentencji decyzji (tj. [...] – [...]) - zawierające omówienie instytucji przedawnienia. Wydanie decyzji w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego, a dokonana analiza, na podstawie zgromadzonych w tym zakresie dowodów, dotyczących ewentualnego przedawnienia zobowiązań, powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.