III SA/Po 457/19

Dnia 23 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Uzasadnienie. Decyzją z [...].01.2019r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wskazując na art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach) odmówił K. N. przyznania płatności do krów i przyznał pozostałe płatności (JPO, płatność za zazielenienie) uwzględniając podaną we wniosku powierzchnię działki [...] ha zaś w przypadku płatności do bydła przyznał w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Uzasadniając decyzję organ napisał, że wniosek wpłynął do organu [...] czerwca 2018 r., a złożony został za pośrednictwem platformy eWniosekPlus. Powierzchnia zadeklarowana, wskazana we wniosku wynosiła [...] ha i od tak liczonej powierzchni organ obliczył należne rolnikowi płatności. Co do płatności zwierzęcej - bydło domowe, organ stwierdził, że zadeklarowano [...] zwierząt z gatunku bydło domowe i w toku prowadzonego postępowania ustalono, że do płatności kwalifikuje się jedynie [...] sztuk. Organ powołał się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach wskazując, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku jest nie mniejsza niż 1 ha lub w przypadku niespełnienia powyższego warunku, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich wynosi, co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Organ obliczył należną płatność uwzględniając wskazaną we wniosku powierzchnię [...] ha. Z kolei przyznając płatność związaną do zwierząt gatunku bydło domowe ustalił, że do płatności kwalifikuje się [...] zamiast deklarowanych 12 sztuk bydła domowego. Organ odmówił przyznania płatności do krów bowiem w oparciu o wyniku kontroli w zakresie kwalifikowalności zwierząt do płatności ustalił, że do płatności kwalifikuje się [...] zwierząt zamiast zadeklarowanych [...]. Z kolei odnośnie płatności do krów powołał się na art. 16 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności niezwiązanej do tytoniu. W odwołaniu od opisanej decyzji K. N. podane we wniosku dane odnośnie powierzchni działek uzasadnił błędem stwierdzając, że zadeklarował w istocie powierzchnię obejmującą [...] ha . Twierdził, że w decyzji uwzględniono jedynie powierzchnię obejmującą [...] ha, co nie zgadza się ze stanem faktycznym. Dołączył kopię wniosku o przyznanie pomocy finansowej spowodowanej suszami za 2018, która miała potwierdzić posiadanie przez rolnika całego areału ziem. Decyzją z [...].05.2019r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że o złożeniu odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami decyduje wnioskodawca i jego obowiązkiem jest aby dokonać tego prawidłowo. Z kolei obowiązkiem Agencji jest weryfikacja wniosku pod kątem, czy spełnia on wszystkie kryteria do otrzymania danej płatności. Zdaniem Agencji rolnik zadeklarował we wniosku składanym za pośrednictwem aplikacji e-WniosekPlus działki ewidencyjne: [...] oraz [...] ha powierzchnią i działkę ewidencyjną [...], przy której wskazano [...] ha powierzchni . Dodatkowo na dołączonym do wniosku załączniku graficznym obrysowano działkę rolną [...] na działce ewidencyjnej [...] i żadne inne działki nie zostały obrysowane. Dodatkowo organ podał, że producent rolny po zalogowaniu ma możliwość w dowolnej chwili podglądnąć własny wniosek, jak również ma możliwość jego wydrukowania, co umożliwia dokonanie sprawdzenia jego treści. Organ podkreślił, że płatności bezpośrednie są płatnościami, do których rolnik przystępuje dobrowolnie, a weryfikacja wniosku jest przeprowadzona zgodnie z danymi w nim zawartymi. To wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, żądaniami i wolą wnioskodawców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. N. napisał, że z niezrozumianych dla niego powodów we wniosku pozostał jedynie wpis obejmujący powierzchnię jednej działki bo jest pewien , że pozostałe działki " zostały również zakreślone". Jego zdaniem jest to błąd techniczny. Zarzucał, że organ nie podjął żadnych czynności kontrolnych dotyczących sprawdzenia działania systemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem skarżący do protokołu oświadczył, że zasugerował się tym, że po złożeniu wniosku (w wersji elektronicznej) pojawiła się informacja "0 błędów" w momencie zakończenia wysyłania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie wydane przez organy administracji publicznej decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Podstawą prawną rozpoznania przedmiotowego wniosku był przepis art. 24 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2018, 1312). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli, między innymi, łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha; pomimo niespełnienia ww. warunku płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr [...] (zwrot nienależnych płatności i kary administracyjne), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Zatem sens i istota przyznawania płatności polega na posiadaniu gruntów o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub spełnianiu warunków do przyznania płatności związanych do zwierząt, i to w sposób trwały nie epizodyczny; płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego i należy przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności (wyrok NSA z 7 marca 2018 r., I GSK 1150/18; CBOSA). Przedmiotowa płatność przysługuje także pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, bowiem płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organ ARiMR prawidłowo przyznał skarżącemu rolnikowi przedmiotowe płatności w umniejszonej wysokości uwzględniając treść wniosku i dołączonego do wniosku załącznika graficznego czy też były podstawy do poinformowania rolnika przez kierownika biura powiatowego Agencji niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięci w terminie. W rozpoznawanej sprawie w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych (rubryka [...] wniosku) wnioskodawca wymienił trzy różne działki położone w województwie [...], powiat [...] gmina [...]: [...] obręb [...], [...] i [...] obręb [...]. Tylko przy działce [...] podano, że jej powierzchnia wynosi [...] ha zaś w stosunku do pozostałych dwóch działek powierzchnie tych działek wyzerowano. Do wniosku dołączono załącznik graficzny , który zawierał wyłącznie obrys jednej działki, tej której powierzchnia wynosiła [...] ha. Skarżący twierdził, że powyższe uchybienie stanowi błąd bowiem na wszystkich wskazanych we wniosku działkach prowadzi działalność rolniczą i na dowód tego twierdzenia w odwołaniu powołał jako załącznik wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w treści którego wymieniono przedmiotowe trzy działki wraz z podaniem ich powierzchni. Do rozważenia pozostaje czy błąd, do którego przyznał się skarżący był formalny czy merytoryczny. Błąd formalny jest to błąd o oczywistym charakterze i możliwy do stwierdzenia na etapie kontroli formalnej wniosku, sprowadzającej się do sprawdzenia, czy wszystkie konieczne pola wniosku zostały wypełnione, a załączniki złożone wraz z wnioskiem. Brakiem merytorycznym wniosku, którego treść rodzi określone skutki dla rozstrzygnięcia sprawy jest taki brak, który może zostać ujawniony przez organ dopiero na dalszym etapie sprawdzania wniosku, w ramach jego oceny merytorycznej (wyrok NSA z 04 grudnia 2018 r., I GSK 2510/18; CBOSA). Zacytowany pogląd NSA skład orzekający w pełni podziela. Ubieganie się beneficjenta o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, w sytuacji, gdy wskazana we wniosku powierzchnia dwóch wymienionych we wniosku zadeklarowanych działek wynosi [...] ha i brak dołączenia do wniosku załączników graficznych dotyczących wymienionych we wniosku i zgłoszonych do płatności JPO działek powoduje konsekwencje w postaci obowiązku wezwania wnioskodawcy w trybie art. 23 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Obowiązkiem wnioskodawcy istotnym z punktu widzenia przedmiotowej sprawy było złożenie w terminie przewidzianym w art. 21 ustawy wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus , który musiał zostać wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Z kolei stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach, obowiązkiem Agencji było przeprowadzanie kontroli administracyjnych na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontroli w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Również wśród zasad ogólnych w art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69), wymieniono, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji. Z powyżej zacytowanych przepisów wprost wynika, że w zakres kontroli administracyjnej wchodzi także obowiązek sprawowania nadzoru nad prawidłowością wniosków składanych przez rolników. Wyraz ku temu stanowi kluczowy w przedmiotowej sprawie powołany już przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie płatności na 2018 rok podaje co należy wpisać do kolumny 9 w pkt. VI "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" i z jej treści wynika, że skoro wymieniono działki ewidencyjne to musi zostać wskazana powierzchnia a więc nie jest nią "wyzerowana" rubryka. Bezsporną kwestią w sprawie rozpoznawanej jest to, że zgłaszając do JPO działki ewidencyjne nr [...] i [...] rolnik skarżący nie podał powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem na danej działce ewidencyjnej w rozumieniu ww Instrukcji, zaś kierownik nie poinformował rolnika o brakach w zakresie podania powierzchni kwalifikującego się hektara ogółem na działce ewidencyjnej jak i o dołączenie załącznika graficznego dla każdej ze zgłoszonych do płatności działek. Zdaniem Sądu, organ naruszył tym samym obowiązki wynikające z treści art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Skoro bowiem adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, to zobowiązany był on do niezwłocznego sprawdzenia wniosku i poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w stosownym terminie. Przy czym skoro wniosek wpłynął do organu [...] czerwca 2019 r., a ostateczny termin składania zmian do wniosku upływał [...] lipca 2018 r., to nie minął jeszcze termin do czynienia poprawek, a o której to kwestii mowa jest w końcowej części przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Innym słowy, po [...] czerwca 2018 r. organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie dokonał jego weryfikacji ani nie poinformował rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. Należy przy tym zauważyć, że organ nie miał obowiązku wezwać wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ ten wyłącza zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Miał on natomiast obowiązek wystosować do wnioskodawcy informację o brakujących powierzchniach i załącznikach graficznych do zgłoszonych we wniosku działek ewidencyjnych. Stwierdzone przez Sąd zaniechanie organu skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 36 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braków wniosku a w konsekwencji stało się przyczyną, dla której organ umniejszył kwotę płatności. W konsekwencji powyższego, organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie odnieść się merytorycznie do wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni, które strona wskazuje w odwołaniu od decyzji. Nadto Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu wydaną w pierwszej instancji w całości bowiem jej uzasadnienie nie spełnia wymogów, które nakłada ustawodawca w art. 107 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które uznał organ za udowodnione, dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie a jedynie wzmiankuje o kontroli administracyjnej i cytuje szereg przepisów prawnych. Z treści uzasadnienia nie wynika wprost co legło u podstaw rozstrzygnięcia, ustalenia faktyczne są zbyt ogólnikowe . Strona, która jest adresatem decyzji musi wiedzieć z jakich powodów, dlaczego, w oparciu o jakie dowody odmówiono jej płatności czy też umniejszono ich wysokość. To na organie spoczywa obowiązek podania przyczyn w sposób dla strony zrozumiały, zrozumiałym językiem . Tymczasem organ nie wskazał dokładnie o jakie nieprawidłowości chodziło i dokładnie która przesłanka cytowanych przez organ przepisów prawa nie została przez rolnika spełniona. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 tej ustawy, również decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.