III SA/Po 460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. przy udziale Prokuratora J. W. – B. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. przejęcia gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2008 r. Nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) adw. A. D., Spółka A w P., ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...].- ([...]) złotych, w tym [...],- ([...]) złotych tytułem podatku od towarów i usług, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/T. M. Geremek /-/M. Kosewska Decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 września 1978 r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność ojca wnioskodawcy – W. S. – na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 157 § 3 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 września 1978 r., nr [...] na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.) przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne, z wyłączeniem budynków, o powierzchni [...] ha położone we wsi Z., stanowiące własność Z. S. W. S. wnioskiem z dnia 9 maja 2008 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, iż kwestia stwierdzenia nieważności tejże decyzji była już rozpoznawana przez Wojewodę, który decyzją z dnia 9 lutego 1993 r., nr [...] odmówił W. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Rozstrzygnięcie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 27 marca 1995 r., nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. wyrokiem z dnia 20 czerwca 1996 r. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po wznowieniu postępowania na wniosek W. S. decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 marca 1995 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 stycznia 2004 r., nr [...]. W oparciu o powyższe ustalenia Kolegium uznało, że W. S. wyczerpał nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji, wobec czego stwierdzono brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. S. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 września 1978 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 29 lipca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 września 1978 r. Natomiast rozpoznając sprawę ponownie i czyniąc w tym zakresie ustalenia faktyczne tożsame z przedstawionymi w zaskarżonej decyzji, Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż – w ocenie Kolegium nie zachodzi żadna przesłanka z art. 156 § 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję W. S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13 lipca 1992 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił: - brak w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 1 § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów poprzez brak przeprowadzenia zgodnego z przesłankami ww. przepisu postępowania poprzedzającego przejęcie nieruchomości oraz brak powołania ww. przepisu w podstawach rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 wrzenia 1978 r., - naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz prawa własności, a nadto z pominięciem wymogu istnienia podstawy prawnej. W odpowiedź na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, prezentując stanowisko jak w decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. poprzedzającej zaskarżoną decyzję, a mianowicie, iż skarżący wyczerpał nadzwyczajne tryby dotyczące kontroli decyzji ostatecznej. Na rozprawie w dniu 7.10.2009r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika, iż sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, w którym nie ma możliwości ponownego rozstrzygania co do istoty sprawy, której dotyczy kwestionowana decyzja, lecz prowadzi ono do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w tym przedmiocie ma więc na celu ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania tej instytucji. Wszczęcie tego postępowania może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa). W przypadku zaś, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne, właściwy organ administracji wydaje decyzję o odmowie wszczęcia tego postępowania (art. 157 § 3 kpa). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyróżnia się dwa etapy: pierwszy, w którym badaniu podlegają wyłącznie przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność tego postępowania oraz – w przypadku stwierdzenia tej dopuszczalności, a więc gdy faktycznie dojdzie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – drugi, właściwy etap postępowania, w którym badaniu podlegają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa i który kończy się wydaniem decyzji o stwierdzeniu (odmowie stwierdzenia) nieważności kwestionowanej decyzji (art. 158 § 1 kpa). Zatem wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uzasadnione tylko w przypadku niedopuszczalności podmiotowej bądź przedmiotowej tego postępowania, a więc w szczególności gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej, w przypadku nieistnienia decyzji, której ważność została zakwestionowana bądź w przypadku zaistnienia innych przeszkód prawnych. Natomiast brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.04.1998 r., IV SA 1438/96, Lex nr 45944). Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 marca 1995 r., nr [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1996 r., których brak w aktach administracyjnych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do ich przedłożenia podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje się w ich posiadaniu, z czego wynika, że decyzje Kolegium w niniejszej sprawie zostały wydane w oparciu o okoliczności nie znajdujące potwierdzenia w materiale sprawy, który jest niekompletny, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa i uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniono tym, że nadzwyczajne tryby postępowania zostały już wykorzystane. Tymczasem z okoliczności sprawy wynikających z akt administracyjnych wynika, że wskutek poprzedniego wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 września 1978 r. nie doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia z dnia 9 lutego 1993 r., nr [...] Wojewoda odmówił bowiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i pomimo, że decyzja ta została uzasadniona brakiem przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wiążące jest rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego nie powoduje powagi rzeczy osądzonej, gdyż ma charakter formalny. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie powinny być przedmiotem badania w tej fazie postępowania, w której następuje odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a więc nie dochodzi do uruchomienia właściwej fazy postępowania nieważnościowego, w której dopiero podlegają badaniu podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa. Zatem odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie nie uzasadniał fakt, że już wcześniej odmówiono jego wszczęcia. Powyższe uchybienie nie zostało "naprawione" w wyniku ponownego rozparzenia sprawy. Należy zwrócić uwagę, iż w zaskarżonej decyzji z dnia 29 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdza, że decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 19 września 1978 r., podczas gdy decyzją tą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, co w powiązaniu z dalszą treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium błędnie utożsamia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z odmową stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 2 czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 19 września 1978 r., Kolegium powołuje się bowiem na brak przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego winna być uzasadniona niedopuszczalnością podmiotową lub przedmiotową tego postępowania, w żadnym zaś razie nie można się w tym zakresie powoływać na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Dopiero bowiem w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, następuje druga, właściwa faza tego postępowania, w którym podlegają badaniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa i która kończy się decyzją merytoryczną w przedmiocie stwierdzenia nieważności (odmowy stwierdzenia nieważności) decyzji ostatecznej. Powyżej wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 157 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności dokona więc oceny przesłanek formalnoprawnych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem skarżącego, mając na uwadze, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) może być uzasadniona wyłącznie niedopuszczalnością podmiotową lub przedmiotową tego postępowania. Natomiast merytoryczne badanie kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa będzie uzasadnione dopiero po dokonaniu powyższej oceny dopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i niestwierdzenia przeszkód prawnych do jego prowadzenia, a więc gdy rzeczywiście dojdzie do jego wszczęcia. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w punkcie I i III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/M. Ławniczak /-/T. M. Geremek /-/M. Kosewska