III SA/Po 469/14

Dnia 10 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi WB na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie oddala skargę Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 643, ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., nr 64, poz. 427) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 30 lipca 2013r., nr [...], odmawiającą W. B. przyznania pomocy na zalesianie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 1 października 2007 r. W. B. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie na rok 2007, w którym zadeklarowała do zalesienia część działek ewidencyjnych nr 205/3 i 205/5 o pow. [...] ha. W dniu 1 lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. W dniu 28 kwietnia 2008 r. W. B. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Po 216/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 25 listopada 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 6 czerwca 2011 r. odmawiającą skarżącej przyznania pomocy na zalesianie. Sąd wskazał, iż organ nie wykonał wytycznych Sądu z wyroku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Po 519/10, w którym to Sąd wskazał, iż § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., nr 114, poz. 786, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem ws. warunków), będący podstawą wydania decyzji, nie jest w pełni zgodny z prawodawstwem unijnym, bowiem definicja zawarta w tym przepisie nie jest zgodna z definicją działalności rolniczej zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia Rady nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1782/2003), zgodnie z którym działalność rolnicza obejmuje dodatkowo w swym zakresie utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z normami ochrony środowiska. Oznacza to, że w roku 2007 o pomoc na zalesianie gruntów wolnych mógł się ubiegać rolnik, który m.in. zobowiązał się do zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza, przez którą rozumie się produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska (normami) określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Regulacja dotycząca powyższego kryterium zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r., nr 46, poz. 306 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem ws. norm). Zgodnie z powyższymi ustaleniami, w 2007 r. możliwe było przyznanie wsparcia na zalesianie gruntów ornych ugorowanych. W konsekwencji, po ustaleniu, że przedmiotowa działka nie była w roku 2007 wykorzystywana do celów produkcyjnych, organy winny ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy grunty znajdujące się na niej były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w tym, czy działka skarżącej była ugorowana. Nadto Sąd zobligował organy do ponownego przesłuchania świadków oraz odniesienia się do zeznań pracownika Nadleśnictwa wydającego odpowiednie zaświadczenie. Organy winny również odnieść się należycie do kwestii ew. randapowania i innych zabiegów wskazywanych przez skarżącą, przy czym za prawidłowe uznać należy ustalenia organów dotyczące braku potwierdzenia zakupu środków do randapowania. W ocenie Sądu powyższe wytyczne nie zostały przez organy wykonane, tj. organ nie wyjaśnił należycie, dlaczego zabiegi agrotechniczne (oprysku Randapem oraz talerzowanie) uznane zostały wyłącznie za zabiegi rekultywacyjne, a nie uprawowe - umożliwiające uznanie spornych gruntów za ugorowane. Nadto organ nie włączył do akt sprawy protokołu kontroli z dnia 20 sierpnia 2007 r. ani zdjęć. Organy powinny również należycie uzasadnić swe decyzje. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie wniosek o wpis do ewidencji producentów skarżącej z dnia 10 lipca 2006 r., wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 złożony przez M. B., a także wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004, 2005 i 2006 złożone przez K. B. dotyczące działek deklarowanych w późniejszych wnioskach skarżącej wraz z wycofaniem całego wniosku na rok 2006, a ponadto wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 złożony przez skarżącą, wycofanie tego wniosku oraz umorzenie postępowania. Decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. organ I instancji odmówił przyznania pomocy na zalesianie podnosząc, iż ojciec skarżącej, a od 30 stycznia 2009 r. także pełnomocnik – W. B., stworzył sztuczne warunki aby uzyskać środki finansowe z UE oraz budżetu krajowego, podnosząc nadto, że zabiegi rekultywacyjne polegające na wycięciu licznych drzew oraz zabiegi przygotowujące zgłoszone działki do zalesienia wykonane zostały po dniu 31 sierpnia 2007 r. Na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia 14 maja 2013 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując na niepełną realizację wytycznych Sądu z wyroku z dnia 23 maja 2012 r. Decyzją z dnia 30 lipca 2013 r. organ I instancji odmówił przyznania pomocy na zalesianie wskazując w uzasadnieniu, iż na działce przeznaczonej do zalesienia o łącznej powierzchni 2,78 ha działalność rolnicza była prowadzona jedynie na powierzchni 0,92 ha, zatem procentowa różnica między powierzchnią gruntów zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 202,17%. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 - 8 oraz 12 § 1 k.p.a.. Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...], będącą przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010 r. postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie nie przesądza o konieczności przyznania płatności, która jest przyznawana w decyzji po zbadaniu wszystkich warunków, które musi spełnić rolnik. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. zdjęcia lotnicze, ustalenia z kontroli (postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. zmieniono nazwę dokumentu z protokołu kontroli na raport) oraz złożony wniosek o wyrażenie zgody na usunięcie zadrzewienia wskazują, że na dzień 30 czerwca 2003 r. działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji poprawnie uznał, iż prowadzone na przedmiotowych gruntach zabiegi miały na celu wyłącznie przygotowanie gruntu do zalesienia, a nie prowadzenie na nich działalności rolniczej. Poza oświadczeniem R. B. z dnia 4 marca 2011 r. nie ma w aktach sprawy żadnych dokumentów potwierdzających istnienie na działce uprawy seradeli. Organ podzielił ustalenia organu I instancji wskazujące, iż świadek - pracownik Nadleśnictwa S., sporządzając plan zalesienia oraz zaświadczenie dotyczące sposobu użytkowania gruntów przed zalesieniem oparł się wyłącznie na twierdzeniach pełnomocnika skarżącej, bowiem nie ma żadnych dowodów na to, że wizytacja została przeprowadzona oraz w jakim terminie się odbyła; zaświadczenie nie jest natomiast decyzją administracyjną, zatem zeznaniom świadka odmówiono wiarygodności w związku ze sprzecznością z innym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Dyrektor WOR podzielił argumentację Kierownika Biura Powiatowego, że wszystkie wykonane zabiegi miały na celu rekultywację gruntów, a nie ich uprawę zmierzającą do utrzymania gruntu zgodnie z normami, co wypełniałoby definicję prowadzenia działalności rolniczej. Kwestia zadeklarowania trwałych użytków zielonych do zalesienia była przedmiotem postępowania wyjaśniającego już na etapie weryfikacji wstępnych warunków do przyznania wsparcia, jednak oświadczenie skarżącej oraz zaświadczenie Nadleśnictwa S. utwierdziło organ I instancji w przekonaniu, że we wniosku zadeklarowano do zalesienia grunty orne, co pozostaje w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym. Organ odwoławczy przychylił się również do rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego rozbieżności pomiędzy powierzchnią uznaną za utrzymaną w dobrej kulturze rolnej (0,92 ha) pomimo innych wyników kontroli, aby nie umniejszyć prawa rolnika do ewentualnej kompensacji powierzchni dla stwierdzonego obszaru w ramach całego gospodarstwa; pomimo adnotacji w raporcie z kontroli, że powierzchnia 0,51 ha nie była koszona - organ I instancji uznał ją za spełniającą kryteria programu, nie wykluczając możliwości wykonania oprysku randapem. Organ słusznie odmówił przyznania płatności zalesieniowej ze względu na przedeklarowanie powierzchni powyżej 50%, tj. 202,17% przedeklarowania powierzchni. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy bez naruszania wskazanych przez pełnomocnika skarżącej regulacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie rozporządzenia ws. warunków, jako jedynie obowiązującego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po wydaniu postanowienia z dnia 1 lutego 2008 r. na podstawie § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia ws. warunków, skarżąca spełniła warunki wskazane w dalszych § rozporządzenia, lecz organ decyzją z dnia 27 maja 2009 r. cofnął pierwotną decyzję, bowiem istnieją rozbieżności w ustaleniu charakteru i stanu gruntu po jego zalesieniu. W ocenie skarżącej, za ew. rozbieżności odpowiedzialni są urzędnicy ARiMR, narażający skarżącą na koszty i bankructwo. Nadmierne tajne kontrole były niewiarygodne, nieprawdziwe i niepodpisane, co wpływa na ogólny obraz wprowadzania chaosu przez urząd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych kryteriów, należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa. Przedmiot niniejszego sporu sprowadza się w swej istocie do określenia, czy działka skarżącej spełniała warunki do przyznania pomocy na zalesienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2012 r. organy zostały ponownie zobowiązane do należytego ustalenia i wykazania, czy grunty skarżącej były ugorowane, a także odniesienia się do zeznań pracownika Nadleśnictwa oraz uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy należycie wykonały wytyczne Sądu. W związku z uprzednimi ustaleniami Sądu, dotyczącymi nieprawidłowej implementacji przepisów unijnych, a wiążącymi organy w niniejszej sprawie, przez prowadzoną działalność rolniczą należy rozumieć, oprócz wskazanej w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków produkcji, hodowli lub uprawy produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymanie zwierząt dla celów gospodarczych, prowadzoną z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska także wynikające z art. 2 c) rozporządzenia 1782/2003 utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodne z normami ochrony środowiska. Zgodnie z ustaleniami Sądu, za takie uznać należy ugorowanie gruntów rolnych. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. norm grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli – w przypadku gruntów ornych – jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym w myśl § 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, przyjmuje się, iż grunt był ugorowany, jeśli co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca podlegał koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Definicja gruntu ornego znajduje się w załączniku nr I do Decyzji Komisji z dnia 24 listopada 1999 r. odnoszącej się do definicji cech charakterystycznych, listy produktów rolnych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE L 38 z 12.2.2000) w części D i zgodnie z nią gruntem ornym jest grunt uprawiany (orany lub uprawiany inaczej) regularnie, na ogół w systemie płodozmianu, przy czym normalnie zmiana upraw ma miejsce corocznie, choć może być stosowana co kilka lat – stosuje się wtedy próg pięcioletni do rozgraniczenia gruntów ornych od innych gruntów, tzn. gruntem ornym nie jest grunt, na którym pole jest wykorzystywane pod tę samą uprawę przez pięć lub więcej lat bez usunięcia w tym czasie uprawy poprzedniej i wprowadzenia nowej. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz. Urz. UE L 2006.368.15) grunty rolne kwalifikujące się do uzyskania wsparcia na pierwsze zalesienie na mocy art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 są wyznaczane przez państwo członkowskie i obejmują obszary wykorzystywane w sposób stały do użytku rolnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż wbrew twierdzeniom skarżącej – wskazywane przez nią rozporządzenie ws. warunków nie jest jedynym obowiązującym w sprawie aktem prawnym – co potwierdza m.in. uprzedni wyrok, ustalający niezgodność przepisów krajowych z obowiązującymi przepisami unijnymi i zobowiązujący organy do ustalenia, czy działka skarżącej spełnia cechy gruntu ugorowanego. Z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika, iż pomimo rozpatrzenia wątpliwości na korzyść strony skarżącej – jedynie 0,92 ha (obszar utrzymany zgodnie z normami) stwierdzonej powierzchni spośród 2,78 ha powierzchni zadeklarowanej spełniało warunki do przyznania płatności zalesieniowej, jednak w związku z przedeklarowaniem znacząco przewyższającym 50% - na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006) – skarżącej odmówiono przyznania pomocy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o prawidłowo prowadzonym procesie zalesiania, organ prawidłowo wskazał, że na działkach objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie stwierdzono występowanie licznych drzew typu leśnego, uniemożliwiających prowadzenie działalności rolniczej, co potwierdzają m.in. stosowne zdjęcia z przeprowadzonej kontroli, wnioski o pozwolenie na wycinkę znacznej ilości drzew oraz zeznania słuchanych w sprawie świadków. Nie istnieje żaden dowód uprawy seradeli na przedmiotowym gruncie, poza zeznaniem krewnego skarżącej. Ponadto, w trakcie kontroli nie ujawniono rolniczego wykorzystania gruntów poza stwierdzoną powierzchnią (większą od zgłoszonej, a nadto – na pastwisku nieprzeprowadzany był zabieg koszenia, w myśl przepisów rozporządzenia ws. norm). Organ odniósł się również do zeznań i zaświadczenia pracownika Nadleśnictwa S. wskazując, iż nie dał im wiary w związku z brakiem jakichkolwiek dowodów na przeprowadzenie odpowiedniej lustracji i pozostawaniem w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy wskazał również na niemożność włączenia protokołu z kontroli w związku ze zmianą nazwy dokumentu, a także wyjaśnił wątpliwości dotyczące zdjęć. Ponadto organ wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu ustaleń – pełnomocnik skarżącej dążył poprzez zabiegi rekultywacyjne do zmiany charakteru działki – z gruntu o cechach gruntu leśnego (oraz pastwiska) na rolny, co miało na celu jedynie uzyskanie pomocy finansowej z funduszy unijnych. Odnośnie zarzutu niestosowania się do postanowienia podkreślić jeszcze raz należy, iż postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków, jako orzeczenie nie rozstrzygające sprawy co do istoty, nie jest tożsame z decyzją o przyznaniu pomocy na zalesianie, stąd zarzut skarżącej należy uznać za chybiony. Sąd w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 7 i 77 k.p.a.), które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wyczerpująco ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a także wskazał motywy, uzasadniające treść zaskarżonego postanowienia. Ustalenia stanu faktycznego zostały skonfrontowane z treścią przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, które również przedstawiono w wyczerpującym uzasadnieniu. Nadto organy obu instancji uzasadniły dlaczego przyjęły, że skarżąca jako producent nie dopełniła warunków założenia uprawy leśnej na powierzchni zadeklarowanej we wniosku zgodnie z planem zalesienia. Swoje wywody organy zawarły w uzasadnieniach decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.