III SA/Po 471/18

Dnia 17 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi J. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] maja 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 grudnia 2016 r., o nr [...] o odmowie umorzenia należności J. L. z tytułu nieopłaconych składek. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynikało też, że w sprawie nie wystąpiły uzasadnione przypadki pozwalające na umorzenie należności z uwagi na sytuację majątkową i osobistą skarżącego. Po wniesieniu od w/w orzeczenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. III SA/Po 548/17 uchylono zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ dokonał oceny dowodów nie złożonych w przedmiotowym postępowaniu i w związku z tym dokonane ustalenia nie mogły być prawidłowe. Ponadto nie dokonano analizy sprawy pod kątem ewentualnego przedawnienia .W ponownym postępowaniu Sąd nakazał ocenę materiału dowodowego dotyczącego skarżącego i na jego podstawie na nowo ustalenie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie wniosku strony o umorzenie. Decyzją z dnia 11 maja 2018 roku, o nr [...] ZUS [...] ponownie orzekł w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie zaległości. W punkcie pierwszym uchylił w całości decyzję z dnia 12 grudnia 2016 r nr [...] odmawiającą umorzenia zaległości. W punkcie drugim w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy – O systemie ubezpieczeń społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres od 09/2001, od 01/2008 do 02/2008 r., od 10/2008 r. do 11/2008 r., na ubezpieczenia zdrowotne za okres od 09/2001, od 06/2007 r. do 11/2008, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/2001. Odmówił także umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy O systemie ubezpieczeń społecznych z tytułu składek płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres 09/2001, na ubezpieczenia zdrowotne za okres 09/2001, od 06/2007 do 11/2008, na Fundusz Pracy za okres 09/2001. Ponadto odmówił umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. O zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 241 poz. 2074 ze zm.) na ubezpieczenia społeczne za okres 09/2001, ubezpieczenia zdrowotne za okres 09/2001, Fundusz Pracy za okres 09/2001. W uzasadnieniu organ wyjaśnił podstawy materialnoprawne uchylenia w całości decyzji z dnia 12 grudnia 2016 r. w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 Kpa. Mianowicie w decyzji tej zabrakło rozstrzygnięcia w zakresie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. – O zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw. W konsekwencji decyzja ta została wydana z pominięciem przepisów mających zastosowanie w sprawie wniosku o umorzenie i powinna zostać uchylona. Ponieważ jednocześnie na gruncie art. 138 Kpa organ ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygania na mocy wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, to organ zobowiązany był ustosunkować się do zarzutów zawartych w tym wniosku i ocenić ponownie stan faktyczny ustalony na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji. Analizując zaległości figurujące na koncie zobowiązanego organ uznał, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Mocą w/w ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. dokonano zmiany art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Jednocześnie dokonano zmiany jej art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia". Ustawą tą dodano także art. 24 ust. 5a – 5d, natomiast przepis art. 5 b kolejnej nowelizacji uległ z dniem 1 lipca 2004 roku. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r., gdy zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s i skrócono okres przedawnienia należności w nim wymienionych do lat 5. Liczy się go jednak nie od daty ich wymagalności, ale od 1 stycznia 2012 roku. Z tym, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Uwzględniając powyższe organ uznał, iż nie uległy przedawnieniu należności za okres od 06/2007 do 12/2007, od 01/2008 do 03/2008, 09/2001, od 04/2008 do 07/2008, 08/2008, 09/2008, od 10/2008 do 11/2008 z uwagi na zawieszenie biegu przedawnienia. Szczegółowo omówiono przyczyny zawieszenia biegu przedawnienia w zakresie każdego wskazanego okresu nieopłaconych składek. Ponadto organ uznał, że w sprawie nie zaistniały warunki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Organ odniósł się także do przesłanek umorzenia określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. – W sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uznał, że skarżący po umniejszeniu wszystkich wskazanych przez niego kosztów i wydatków dysponuje kwotą 672 zł mogącą być choć w części przeznaczoną na spłatę zobowiązań. Organ wyjaśnił też, że skarżący nie wskazał, aby jego obecna sytuacja materialna była wywołana ponoszeniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego wydarzenia lub aby cierpiał na przewlekłą chorobę. Nie wykazał też, by koniecznym było sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby go możliwości uzyskiwania dochodu. Zwrócono jeszcze uwagę, że jedynie w odniesieniu od zaległości za miesiąc 09/2001 ma zastosowanie przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. – O zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, jednakże uznał, że nie zaistniał "ważny interes" określony tym przepisem. Wszystkie aspekty sytuacji finansowej i osobistej skarżącego nie uzasadniają przyjęcia "ważnego interesu społecznego". Zaznaczono też po raz kolejny, że skarżący ma możliwość spłaty powstałych zobowiązań poprzez rozłożenie ich na raty. Odniesiono się też do uznaniowego charakteru decyzji i skutków umorzenia postępowania w aspekcie słusznego interesu osoby zobowiązanej, ale i interesu społecznego. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze reprezentowana przez pełnomocnika podniosła, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 Kpa było sprzeczne z prawem, bowiem organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzekając reformatoryjnie odpowiednio ją zmienić, względnie umorzyć postępowanie. Nie jest natomiast możliwe zarówno uchylenie decyzji, jak i rozstrzygnięcie merytoryczne. Skoro organ uznał, że art. 17 u.s.u.s. może stanowić podstawę uwzględnienia wniosku o umorzenie składek, to powinien wszcząć postępowanie jako organ rentowy I instancji i wydać po jego przeprowadzeniu stosowną decyzję administracyjną. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ zadośćuczynił zaleceniom wynikającym ze wspomnianego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. dokonując ustaleń tak co do przedawnienia należności, jak i rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie spełnienia warunków umorzenia. Wyjaśniono stronie, że termin przedawnienia został wydłużony o okres prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazano poszczególne okresy zaległości i przyczyny przerwania biegu przedawnienia. Odnośnie bieżącej sytuacji majątkowej skarżącego i osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym poczyniono też prawidłowe ustalenia tak w zakresie warunków nieściągalności określonych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – O systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1718), jak i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i P. Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.-w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Rozpoznanie sprawy nastąpiło w oparciu o pełny i wyczerpujący materiał dowodowy, a decyzje w tym zakresie sąd w składzie orzekającym uznaje za odpowiadającą wymaganiom z art. 107 § 1 i 3 Kpa, także w kontekście wyważenia nie tylko słusznego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek, ale także interesu społecznego. Dodać też należy, że pismem z dnia 19 stycznia 2018 roku, skierowanym do strony już po wyroku WSA w Poznaniu poinformowano J. L. o tym, że może przekazać dodatkowe dokumenty mające wpływ na ocenę jego sytuacji finansowej czy osobistej, przy czym w celu ułatwienia wskazania stronie jakiego rodzaju dokumenty może złożyć, wymieniono je przykładowo. Wskazano też wyraźnie, że nie przedłożenie ich spowoduje rozpoznanie wniosku o umorzenie w oparciu o dotychczas posiadane materiały. Poinformowano o możliwości przeglądania akt sprawy i sporządzania odpisów oraz składania wniosków dowodowych. Strona nie skorzystała z tych uprawnień, nie przekazała też uzupełniającej dokumentacji. W zakresie przesłanek umorzenia organ dokonał więc ustaleń w oparciu o materiały, którymi dysponował, przy czym nie zostały one przez skarżącego zakwestionowane. Skarga w istocie odnosi się do podważenia rozstrzygnięcia Prezesa ZUS wydanego oparciu o art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Strona dowodzi, że organ uchylając decyzję orzekł identycznie, jak w decyzji uchylonej. Nie jest to twierdzenie prawdziwe i nie ma uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym, "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. Prawidłowo więc organ zastosował w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy, który stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może utrzymać w mocy tej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji całkowicie pominął odrębną przesłankę umorzenia, przewidzianą w art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. O zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 241, poz. 2074 ze zm.) i która w odniesieniu do skarżącego mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy nie usunąłby tego uchybienia, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu, wydałby decyzję również naruszającą prawo. Organ II instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze doszedł w wyniku swojego postępowania do innej konkluzji niż organ I instancji, dlatego zobowiązany był ją uchylić. Wbrew zarzutom skargi nie są to "jedynie rozważania" organu ,ale usunięcie wadliwości z powodu nierozważenia wszystkich przesłanek umorzenia. Dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwia orzeczenie co do istoty sprawy. Natomiast zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ I instancji (tu: rozpoznającego sprawę po raz pierwszy) decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodującego brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak było też podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a który jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne, przy czym skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne właśnie. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.