III SA/Po 475/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie sporządzenia mapy geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Cz.-T. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M.S. kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Długaszewska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Skarżąca – M.S. wnioskiem z dnia [...] żądała wznowienia postępowania w sprawie sporządzenia mapy geodezyjnej działki nr [...], położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej własność skarżącej i jej męża w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżąca podała, iż mapa geodezyjna sporządzona przez geodetę Z. S. nie oddaje zgodnie że stanem faktycznym granic jej nieruchomości. Organ I instancji uznając, iż sporządzenie przedmiotowej mapy nie nastąpiło w toku postępowania administracyjnego a zatem nie doszło do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej – decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania uznając wniosek skarżącej za bezprzedmiotowy. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] złożyła skarżąca żądając jej uchylenia i uzasadniając tym, iż we wniosku o wznowienie postępowania na podstawie sfałszowanego - jej zdaniem- dokumentu t.j. mapy geodezyjnej wydano decyzje dotyczącą projektów budowlanych zarówno jej jak i sąsiedniej nieruchomości E. Ł. Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił w całości skarżoną decyzję Starosty Cz.-T. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. W uzasadnieniu podał, że przedmiotem badania przez organ I instancji nie powinna być mapa geodezyjna, której wykonanie ma jedynie charakter czynności technicznej bowiem stanowiła ona załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz przedmiotem badania winna być decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cz. o pozwoleniu na budowę. Nadto organ odwoławczy wytknął organowi I instancji błędy proceduralne popełnione przez tenże organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji opierając się na przesłuchaniu skarżącej, która do protokołu z dnia [...] podała, iż celem jej nie jest wznowienie postępowania w sprawie budowy domu a wyłącznie sporządzenie nowej mapy- decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Starosta Cz.-T. podał, iż wolą wnioskującej o wznowienie postępowania jest wykonanie po raz kolejny czynności faktycznej, technicznej- sporządzenia mapy, tak aby odpowiadała ona jej oczekiwaniom prawidłowo określając przebieg granic nieruchomości i wobec tego, że nie wystąpiła podstawowa przesłanka określona przepisem art. 145 & 1 , t.j. brak ostatecznej decyzji administracyjnej, należało odmówić wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie sporządzenia przedmiotowej mapy geodezyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] ponownie złożyła skarżąca domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazywała, iż odmowa wznowienia postępowania jest nieuzasadniona jako, że dowody na podstawie których wydano pozwolenie na budowę domu mieszkalnego zostały sfałszowane. Rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] organ odwoławczy pismami z dnia [...] i [...] wezwał skarżącą do jednoznacznego sformułowania żądania i skarżąca odpowiedziała na wezwania organu pismami z dnia [...] i [...]. Po dokonaniu wyjaśnień Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Cz.-T. z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, iż odmowa wznowienia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, w zakresie sporządzenia mapy geodezyjnej jest prawidłowa i w tym względzie powołał się na protokół z przesłuchania skarżącej z dnia [...] . Organ odwoławczy podał i to, iż w toku postępowania odwoławczego skarżąca w piśmie z dnia [...]. stwierdziła, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cz. z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 145 & 1 pkt 1 k.p.a. i wobec tego organ odwoławczy uznał, iż pismem tym skarżąca zgłosiła nowe żądanie, które organ II instancji przekaże organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Obecnie skarżąca wniosła do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] wskazując, iż " wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego- wykonanie mapy geodezyjnej działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej moją własność". W uzasadnieniu skargi podała, że jednym z elementów decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cz. z dnia [...] jest mapa sytuacyjna działki i jest ona niezgodna z mapą katastralną jak i z księgą wieczystą nr KW [...]. Owa niezgodność - zdaniem skarżącej- polega na sfałszowaniu przez geodetę Z. S. tego dokumentu bowiem sporządził on także mapę sytuacyjna sąsiedniej nieruchomości należącej do E.Ł. wyrysowując część nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł ojej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zaznaczając, iż przekazał nowe żądanie skarżącej dotyczące wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Staroście Cz.-T. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania jak i poinformował skarżącą o możliwości wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości dla kwestionowanych odcinków granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Otóż na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W omawianej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie skarżącej, która w piśmie kierowanym do Starosty Cz.-T. z dnia [...]. wskazała, iż żąda wznowienia postępowania w sprawie sporządzenia mapy geodezyjnej wskazując przy tym podstawę prawną- art. 145 & 1 pkt 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia żądania wynikało, że - zdaniem wnioskującej o wznowienie postępowania - mapa geodezyjna z [...] została sfałszowana przez geodetę Z. S. z tym, że skarżąca mylnie rozumiała pojecie "sfałszowania" albowiem stwierdzała, iż geodeta kreśląc mapę nie uwzględnił stanu rzeczywistego gruntu, którego mapa dotyczyła. Tak sformułowany wniosek o wznowienie postępowania zawierający pewne sprzeczności pomiędzy jego zatytułowaniem, a podaną podstawą prawną i jego uzasadnieniem, mógł i powinien nasuwać organowi administracji publicznej, do którego był on adresowany wątpliwości. W tej sytuacji organ miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zgodnie bowiem z orzecznictwem (wyrok NSA z 17.9.1992r. (III S.A. 949/92) " o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma". Powyższa teza w całej rozciągłości odnosiła się do omawianej sprawy. Tymczasem organ I instancji nie dążył do ustalenia treści wniosku o wznowienie postępowania, uznając, że treść nie nasuwała żadnych wątpliwości i wydał w dniu [...] decyzję, z treści której ( z jej uzasadnienia) wynikało, iż przedmiotowy wniosek zakwalifikował wprost jako żądanie sporządzenia mapy sytuacyjnej bowiem mapa wykonana przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Cz. w dniu [...] nie oddaje zgodnie ze stanem prawnym granic nieruchomości i uznał, że sporządzenie przedmiotowej mapy nie nastąpiło w toku postępowania administracyjnego a więc nie doszło do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. To zaś - zdaniem organu - spowodowało, że wniosek o wznowienie postępowania był bezprzedmiotowy. Skoro organ I instancji tak odczytał żądanie skarżącej, jego obowiązkiem- zgodnie z tezą wyroku podaną powyżej- było udzielenie stronie koniecznych wyjaśnień i wskazówek aby rzeczywista wola strony została przez organ spełniona tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Oceniając treść przedmiotowego wniosku a także późniejsze odwołanie skarżącej wniesione od decyzji organu I instancji z dnia [...] r.- należy stwierdzić, że słusznym było uchylenie przez organ odwoławczy wydanej przez Starostę Cz.-T. w dniu [...] decyzji. Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] organ odwoławczy udzielił organowi I instancji wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania. Takie wskazanie udzielone przez organ odwoławczy organowi I instancji, które ten ostatni winien brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest dla tego organu wiążące. Organ odwoławczy bowiem przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych , które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia winien ją rozpatrzyć i rozstrzygnąć, przy czym na tym etapie postępowania nie ocenia się podania (wniosku) od strony formalnej ale rozstrzyga ją merytorycznie. Konkludując powyższe należało stwierdzić, iż organ I instancji, mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, nie był uprawniony na tym etapie postępowania badać treść żądania przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania (oceniać na tym etapie postępowania wniosek od strony formalnej- art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Tymczasem organ I instancji ,pomimo udzielonych jemu wskazówek a także treści odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...]., przesłuchał skarżącą-jak to określił w wezwaniu kierowanym do strony z dnia [...].- "w związku ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie sporządzenia mapy geodezyjnej(...)"- co zdało się sugerować przedmiot sprawy i na tej podstawie ponownie decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wskazując w uzasadnieniu, iż wyjaśniono tym dowodem (przesłuchaniem strony) , że celem wniosku o wznowienie postępowania jest sporządzenie mapy , wykonanie po raz kolejny czynności faktycznej, technicznej – sporządzenie mapy tak, aby odpowiadała ona oczekiwaniom strony prawidłowo określając przebieg granic nieruchomości. Przechodząc do skarżonej obecnie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] należy uznać, że organ ten zadziałał także nieprawidłowo. Otóż zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy był związany wydana w dniu [...] decyzją, w tym jej uzasadnieniem. Skoro tak to konsekwentnie powinien uznać, iż przedmiotem wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nie jest wykonanie mapy geodezyjnej tak aby odpowiadała ona oczekiwaniom skarżącej prawidłowo – w jej ocenie – określając przebieg granic nieruchomości. Tym bardziej, że do takiej oceny nie skłaniała treść odwołania skarżącej z dnia [...] od decyzji organu I instancji [...] jak i kolejne pisma skarżącej będące odpowiedzią na wezwania organu odwoławczego. Skarżąca bowiem pismem z dnia [...]. wyraźnie wskazywała, iż domaga się wzruszenia prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] następnie w piśmie z dnia [...] dalej sprecyzowała swój wniosek wskazując, iż wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną bowiem zachodzą przesłanki określone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż jednym z dokumentów na podstawie którego wydano decyzję była sfałszowana mapa geodezyjna. Po takich wyjaśnieniach prowadzonych przez organ odwoławczy, organ ten nie miał podstaw aby w skarżonej decyzji oprzeć się na odebranych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zeznaniach skarżącej a także całkowicie brak było podstaw aby pisma wyjaśniające skarżącej zakwalifikować jako nowy wniosek o wznowienie postępowania. Opisane wyżej poczynania organów obydwu instancji doprowadziły do tego, iż obecnie jeden wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został potraktowany raz jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie sporządzenia mapy geodezyjnej działki nr [...] w G. przy ul. [...] stanowiącej własność skarżącej, zaś przez organ II instancji jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Cz. z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. inicjując tym samym dwa postępowania wznowieniowe. Tymczasem wolą skarżącej od początku i nadal jest (co wynika z treści skargi) aby istniejący stan prawny nieruchomości skarżącej ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości był zgodny że stanem zapisanym w mapie katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i aby ta zgodność była uwzględniona w mapie sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę będącej załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę, który był podstawą dla wydania decyzji o pozwolenie na budowę z dnia [...] jak i w mapie sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę dla sąsiedniej nieruchomości należącej do E.Ł. Skarżąca bowiem twierdzi, iż wskutek nieodzwierciedlenia na mapie sytuacyjnej sporządzonej dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę z dnia [...] istniejącego stanu prawnego nieruchomości skarżącej obecnie skarżąca nie może korzystać w pełni z przysługującego jej prawa do tej nieruchomości gdyż ma uniemożliwiony swobodny dojazd do podwórza. Mając na uwadze faktyczną wolę skarżącej obecnie organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącej podejmie kroki zmierzające do wyjaśnienia skarżącej jakie są możliwości załatwienia jej żądania w taki sposób aby wskutek nieznajomości prawa skarżąca nie poniosła szkody. Organ przy tym rozważy czy w istocie mapa geodezyjna będąca – jak twierdzi skarżąca – załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w istocie nie odpowiada stanowi prawnemu nieruchomości skarżącej i czy oraz jakimi instrumentami prawnymi można stan ten uregulować aby skarżącej nie działa się krzywda. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, iż w omawianej sprawie organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy albowiem od początku dokonały zlej kwalifikacji pisma skarżącej – do czego szczegółowo odniesiono się w niniejszym uzasadnieniu. Tak więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało orzec jak w sentencji. /-/ M. Górecka /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Długaszewska D.W.