III SA/Po 478/24

Dnia 21 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Centrum Kształcenia Ustawicznego [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia 11 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia 14 marca 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 7.116,- (siedem tysięcy sto szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 sierpnia 2024 roku [...] Sp. z o.o. [...] (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Zarządu Województwa z dnia 11 lipca 2024 r. (nr [...]) w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu Ze zgodnych ustaleń organów obu instancji wynikał następujący stan faktyczny: W dniu 27 listopada 2019 r. pomiędzy skarżącą a Zarządem Województwa została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej również: Umowa). Na podstawie Umowy skarżąca otrzymała dofinansowanie w kwocie 430.943,29 zł na zrealizowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1, Poddziałania 7.1.2 [...] Regionalnego Programu Operacyjnego pt. "[...]" (dalej również: Projekt). Założeniem Projektu było przeprowadzenie reintegracji społecznej i zawodowej spełniającej określone kryteria grupy 52 osób. Wojewódzki Urząd Pracy w [...] (dalej również: WUP) przeprowadził w dniach od 21 lutego do 2 marca 2022 r. kontrolę realizacji Projektu. W jej wyniku uznał udział uczestnika T. G. w Projekcie za niekwalifikowalny, gdyż poniesione na niego wydatki należy uznać za nieracjonalne i nieefektywne. Podstawą takiej oceny było stwierdzenie, że T. G. otrzymał już wsparcie w ramach projektu "[...]" realizowanego przez A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. W związku z powyższym, dnia 19 lipca 2022 r. WUP wezwał skarżącą do zwrotu kwoty 169.817,08 zł. Skarżąca odmówiła jednakże zwrotu żądanej należności. Decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2024 r. (WUP [...]) Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...], na podstawie m. In. Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. O finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) określił kwotę do zwrotu przez skarżącą na 169.817,08 zł, jako stanowiącą kwotę wydatków niekwalifikowalnych. W ocenie organu udział T. G. w Projekcie nie spełnił warunku określonego w punkcie 3 podrozdziału 6.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 wydanych przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. W ustawowym terminie skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Wymienioną we wstępie decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2024 r. WUP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor WUP zasadnie uznał za niekwalifikowalny udział uczestnika Projektu ("[...]") — T. G. z uwagi na nieuzasadnione objęcie go wsparciem, bowiem w momencie przystąpienia do Projektu otrzymywał on już wsparcie w projekcie "[...]" (projekcie bliźniaczym pod względem merytorycznym). Następnie organ podniósł, że T. G. do projektu "[...]" przystąpił po ukończeniu szkolenia zawodowego w ramach projektu "[...]", ale przed zakończeniem udziału w pośrednictwie pracy, w ramach którego przedstawiono mu oferty pracy. Wbrew twierdzeniom wyrażonym w odwołaniu, brak możliwości uznania przez IP WRPO kwalifikowalności Uczestnika Projektu "[...]" – T. G., wynika z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, których Beneficjent zobowiązał się przestrzegać w § 4 ust. 1 pkt 12 Umowy w zw. z § 1 pkt 34 Umowy, a także Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 określonych w § 4 ust. 13 Umowy. Organ odwoławczy podkreślił także, że Wytyczne w zakresie kwalifikowalności (w wersji z 22 sierpnia 2019 r. i późniejsze) w pkt 3 Podrozdziału 6.2 wyraźnie wskazują łączne warunki, jakie musi spełnić wydatek, by zostać uznany za kwalifikowalny. W Wytycznych w zakresie kwalifikowalności w Podrozdziale 6.2. pkt 3 lit. g) wskazano, że wydatek kwalifikowalny to taki, który m.in. "został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów". Organ dalej wywiódł, że nawet gdyby przyjąć niewystarczające wsparcie udzielone T. G. w ramach Projektu "[...]", wątpliwym jest sens udzielenia wsparcia o identycznym zakresie tematycznym, wykorzystujące te same narzędzia diagnostyczne w ramach kolejnego projektu. Ponadto, w obu projektach T. G. otrzymywał identyczne wsparcie udzielone przez doradcę zawodowego, pracownika socjalnego i pośrednika pracy. Udzielenie wsparcia w Projekcie "[...]" nie prowadziło do nabycia żadnych nowych kompetencji społecznych czy zawodowych, aniżeli tych otrzymanych w ramach Projektu "[...]". Skarżąca, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich starań do ustalenia czy zakwalifikowanie T. G. do udziału w projekcie "[...]" i jego udział w tym projekcie były uzasadnione ze względu na indywidualne uwarunkowania społeczne tego uczestnika, jego predyspozycje zawodowe i dotychczasowy przebieg zatrudnienia; - art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym bezpodstawne i błędne uznanie, że: a) udział T. G. udział w projekcie "[...]" jest niekwalifikowalny, b) Skarżąca ujęła do rozliczenia we wniosku o płatność wydatki, które nie zostały poniesione w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, c) Skarżąca nie osiągnęła założonego wskaźnika dotyczącego liczby osób, które miały wziąć udział w realizowanym przez nią projekcie, d) Skarżąca nie osiągnęła zakładanej wartości wskaźnika w ramach zaplanowanej kwoty zryczałtowanej, e) Skarżąca zrealizowała projekt z naruszeniem wytycznych, a co za tym idzie, poprzez nieprawidłowe uznanie, że zachodzą przesłanki do zwrócenia przez skarżącą kwoty 169.817,08 zł wraz z odsetkami. Skarżąca jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zwrot poniesionych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc przy tym o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przepisie art. 184 ust. 1 u.f.p. przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Innymi procedurami w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. są m. in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu i w umowie o dofinansowanie projektu. Jest to pojęcie o bardzo szerokim znaczeniu, uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Wykładnia ta jest w doktrynie i orzecznictwie jednolita. W wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przez naruszenie procedur rozumie się m. in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego i wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por.: wyroki o sygn. akt I GSK 1607/18, I GSK 1016/18 i I GSK 1384/18 - dostępne w CBOSA). Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Podstawą dofinansowania projektu w rozpoznawanej sprawie była umowa z 27 listopada 2018 r. zawarta między skarżącą a Dyrektorem WUP działającym w imieniu i na rzecz Samorządu Województwa jako IZ WRPO. Zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu. Stosownie zaś do art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. umowa ta winna zawierać m.in. zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej. Ten ostatni przepis definiuje wytyczne jako instrument prawny określający ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych oraz stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu terytorialnego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu. Umowa zawarta przez skarżącą zobowiązywała ją do stosowania m. in. wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (§ 1 pkt 34 umowy) oraz do weryfikacji spełnienia przez uczestnika kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie (§ 4 ust. 1 pkt 17 umowy). Procedury i zasady, których winien przestrzegać beneficjent ubiegając się i korzystając z dofinansowania ze środków pomocowych z budżetu Unii Europejskiej i programów z nich finansowanych wynikają zarówno z Wytycznych, jak i zawartej umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych warunków, zarówno wynikających z umowy, jak i Wytycznych stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie był sporny. Jedynym ustaleniem ległym u podstaw zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że jeden z ok. 50 uczestników prowadzonego przez skarżącą projektu pt. "[...]" - T. G. był uczestnikiem projektu (w ramach tego samego poddziałania) prowadzonego przez przedsiębiorcę A. C. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]) będącego jednocześnie wspólnikiem i członkiem zarządu skarżącej. Podjęcie udziału w szkoleniach dzieliły 2 miesiące, a świadczenia oferowane uczestnikom obu szkoleń były tożsame z wyjątkiem świadczenia obejmującego szkolenie zawodowe, ponieważ w projekcie skarżącej uczestnicy byli szkoleni z montażu instalacji fotowoltaicznych, zaś w projekcie wcześniejszym szkolenie zawodowe dotyczyło obsługi wózków widłowych, a zdobywanie nowych kwalifikacji i kompetecji zawodowych było jednym z siedmiu zadań realizowanych z udziałem uczestników. Spór pomiędzy stronami sprowadzał się do oceny, czy tożsamość części ze świadczeń uzyskiwanych przez uczestników obu projektów (dotyczących aktywizacji społecznej, poradnictwa zawodowego oraz pomocy w poszukiwaniu pracy) musiał powodować, że koszt związany z udziałem T. G. w projekcie realizowanym przez skarżącą, częściowo powielającym działania podejmowane już z udziałem tej osoby nie mogą być uznane za uzasadnione i racjonalne oraz - wobec nieodległego czasowo obu projektów - nie można ocenić ich efektywności, co - zdaniem organów orzekających w sprawie - w świetle zapisów wytycznych dotyczących kwalifikowalności kosztów, stanowiło przesłanki uznania kosztu za niekwalifikowalny. Sąd dokonując analizy zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (dalej: SZOOP – czerwiec 2019, dostępny na stronie), umowy, regulaminu konkursu oraz ww. wytycznych uznał, iż stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w SZOOP w opisie działań w ramach Osi Priorytetowej 7 grupę docelową określono jako osoby i/lub rodziny zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, a także osoby w ich otoczeniu; środowiska lub lokalne społeczności zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, zgodnie z definicjami zawartymi w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020. Szczegółowym celem programu w ramach poddziałania 7.1.2. "Aktywna integracja" był wzrost szans na rynku pracy osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. W wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 w podrozdziale 4.2 wskazano, że w ramach PI 9i wsparcie jest kierowane do osób bezrobotnych, wobec których zastosowanie wyłącznie instrumentów i usług rynku pracy jest niewystarczające i istnieje konieczność zastosowania w pierwszej kolejności usług aktywnej integracji o charakterze społecznym, zaś uczestnik projektu zostanie zakwalifikowany do określonego rodzaju wsparcia z zakresu m. in. PI 9i na podstawie oceny jego potrzeb i predyspozycji dokonanej przez beneficjenta. Dostrzec jednak należy, że żaden z aktów prawnych stanowiących normatywne podstawy realizacji projektu nie zawierał przepisu wprost zakazującego uczestnictwa w więcej niż jednym z projektów. Przeciwnie - jak trafnie argumentowała skarżąca w czasie rozprawy - działanie takie w określonych indywidualnych przypadkach mogło być celowe w przypadku grupy osób do których skierowane były projektu, czyli osób z różnych przyczyn wykluczonych społecznie, dla których właśnie aktywizacja zawodowa stwarzała potencjalną możliwość integracji bądź reintegracji społecznej. Zatem powielenie działań służących budowaniu kompetencji społecznych i zawodowych samo w sobie nie może oznaczać, że objęcie danej osoby innym projektem powtarzającym świadczenia służące osiągnięciu tych celów, jest niecelowe. W rozpoznawanej sprawie nie budziło też wątpliwości, że osoba której udział w projekcie realizowanym przez skarżącą był przez organy kwestionowany, kwalifikowała się do objęcia wsparciem, ponieważ była wykluczona społecznie i trwale bezrobotna. Nadto, jak wynika z zapisów kluczowego dokumentu pt. "Indywidualna ścieżka rozwoju", kompetencje T. G. w zakresie "motywacji do zmian" i "umiejętności interpersonalnych", których uzyskaniu miały służyć oba projekty, nie zostały ocenione jako wysokie (k. 368 akt WUP), co mogło w tym indywidualnym przypadku uprawniać tezę o celowości ponownego objęcia programem oferującym doradztwo, szkolenia i warsztaty budujące zdolność do reintegracji społecznej i zawodowej. Po trzecie wreszcie nie można pomijać tego, że oba projekty różnił przedmiot szkolenia i praktyk zawodowych, które prowadziły do uzyskania różnych umiejętności zawodowych. W ramach pierwszego projektu uczestnicy byli szkoleni jako operatorzy wózków widłowych, natomiast w ramach projektu prowadzonego przez skarżącą spółkę odbywał się kurs pt. "monter i doradca systemów fotowoltaicznych z uprawnieniami energetycznymi", który T. G. ukończył. Po analizie przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu regulacji oraz mając na uwadze treść zawartej umowy, jak również odnosząc się do okoliczności dotyczących osoby, koszt udziału której w projekcie uznano za niekwalifikowalny, Sąd uznał, że nie można uznać, że wydatek ten nie został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, a nadto by nie poczyniono go z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Dlatego ocenił, że nie można uznać, że spółka nie osiągnęła wskaźnika "liczby osób, które wzięły udział w kursach/szkoleniach pozwalających uzyskać umiejętności/kompetencje/kwalifikacje zawodowe". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.