III SA/Po 479/16

Dnia 15 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] (dalej: "strona"), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. strona wystąpiła do organu ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., działając m.in. na podstawie § 2, § 5, § 6, § 9, § 10, § 12, § 14, § 15, § 18, § 20, § 22, § 25 ust. 2 oraz § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013, po pierwsze, przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu: 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 14,77 ha, po drugie, umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla części działki rolnej [...] (0,30 ha), [...] (0,10 ha) oraz [...] (0,17 ha), a także po trzecie, odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla: wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), wariantu 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W odwołaniu strona nie zgodziła się z decyzją pierwszoinstancyjną w zakresie w jakim decyzja ta pomniejsza przyznane płatności i odmawia ich przyznania. Odwołująca podniosła zwłaszcza, że na zgłoszonych działkach od ponad 10 lat prowadzi z powodzeniem działalność rolnośrodowiskową, a ich powierzchnia nie była kwestionowana przez ARiMR. Ponadto w 2013 roku przejęła działki, na których realizowano program od 2012 roku i tym samym rozpoczęła nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe 2012-2017. Będąc w drugim roku tego zobowiązania zwiększyła powierzchnię pakietów 4.1 lub 5.1 co jest jej zdaniem dopuszczalne. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że przeprowadzona kontrola administracyjna ujawniła, iż strona w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014, a więc w piątym roku realizacji programu, zadeklarowała realizację pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na powierzchni 31,21 ha, na działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organu ARiMR, który powołał się przy tym na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dodanie wariantu 4.1 w piątym roku realizacji programu nie było uprawnione, przez co wariant ten został wykluczony z płatności, a płatność do powyżej zadeklarowanych działek rolnych nie została przyznana. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na nieskuteczne przejęcie przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego M. W., z uwagi na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przyznanie na 2013 rok płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów, przez co płatność dla działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oznaczonych odpowiednio jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - w ramach wariantu 5.1, a także na działce ewidencyjnej nr [...] oznaczonej jako [...] - w ramach wariantu 3.1.2, nie mogła zostać przyznana również na rok 2014. Wynika to z faktu, że dla strony rok 2014 jest piątym rokiem realizacji programu, przez co zwiększenie powierzchni realizacji pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, czy dodanie pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, uznać należało za nieuprawnioną próbę zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana taka jest dopuszczona przepisami § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., organ ARiMR podał, że podczas kontroli administracyjnej dokonano także podziału działki rolnej [...] o pierwotnej deklarowanej powierzchni wynoszącej 6,13 ha na działkę rolną [...] o powierzchni 5,63 ha z wariantem 5.1 oraz działkę rolną [...] o powierzchni 0,50 ha także z wariantem 5.1, która nie została uwzględniona w płatności dla wariantu 5.1. Deklaracja 6,13 ha stanowiła bowiem nieuprawnione zwiększenie powierzchni wariantu 5.1 w stosunku do powierzchni objętej zobowiązaniem w wariancie 5.1 na działce ewidencyjnej [...] ustalonej w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Dokonując kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie odmowy przyznania płatności dla pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 30,72 ha, organ odwoławczy wyjaśnił, że strona w sprawie przyznania płatności na rok 2013 nie zadeklarowała wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności). Wprawdzie odwołująca złożyła zmianę do wniosku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, w której zadeklarowała rzeczony wariant, została ona jednak przesłana do organu ARiMR dopiero dnia [...] maja 2014 r., to jest po terminie na złożenie wniosku. Wobec tego płatność dla wariantu 2.3 na rok 2013 nie została przyznana, a deklarując jego realizację w 2014 roku odwołująca dokonała zmiany zobowiązania, która nie jest zgodna z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Wariant ten został w konsekwencji w całości wykluczony z płatności na rozpatrywany rok. Z powodu wycofania części wniosku dotyczącej 0,30 ha z powierzchni działki rolnej [...] (wariant 4.1), 0,10 ha z powierzchni działki rolnej [...] (wariant 5.1) oraz 0,17 ha z powierzchni działki rolnej [...] (wariant 5.1) organ ARiMR umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do tych części działek rolnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, strona podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepoinformowanie strony o trybie i sposobach niezbędnych do uzupełnienia braku formalnego w sytuacji, gdy strona zwracała się do organu o przedłużenie terminu jego uzupełnienia, 2) art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ograniczenie się do przytoczenia obszernych fragmentów aktów prawnych, bez dokonania ich wykładni i wskazania zakresu ich zastosowania, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez: a) zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na zapisach, które nie mogą stanowić protokołu z czynności kontrolnych, b) braku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] września 2015 r., nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, ogranicza się do podważenia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia, przez przytoczenie ogólnych reguł postępowania dowodowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), nie tylko nie konkretyzując na czym dokładnie uchybienia te miałyby polegać - poprzez wskazanie chociażby okoliczności faktycznych, które nie zostały przez organ ustalone bądź zostały ustalone w sposób nieprawidłowy - lecz nadto nie podejmując nawet próby wykazania czy uchybienia do jakich doszło w powyższym zakresie w ocenie skarżącej w ogóle mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Taka konstrukcja złożonej skargi w zasadzie uniemożliwia tut. Sądowi odniesienie się do stawianych w niej zarzutów. Zauważyć jednak trzeba, że art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w.") wprowadza istotne modyfikacje w zakresie zasad i warunków postępowania w sprawie dotyczącej przyznania pomocy przez organ ARiMR, względem tych zasad i warunków, które wynikają z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co umyka uwadze skarżącej. Do postępowań tych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w.), lecz organ ARiMR, przed którym toczy się to postępowanie, stosownie do art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w.: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Na mocy powyższych regulacji uchylono zatem obowiązki prawne wynikające dla organu ARiMR z art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ ten ma jedynie rozpatrzyć cały materiał dowody wskazany we wniosku i innych dokumentach załączonych do sprawy przez wnioskodawcę (por. art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w.), a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 in fine u.w.r.o.w.). W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy został oceniony zgodnie z powyższymi regułami. Wbrew zarzutom skargi również uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w prawidłowy i wyczerpujący sposób. W uzasadnieniu faktycznym organ odniósł się bowiem do wyjaśnienia okoliczności spornych i dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie naruszono wobec tego regulacji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Nie jest także trafny podniesiony przez skarżąca zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. Abstrahując od tego, że udzielenie stronie przez organ ARiMR pouczeń co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych następuje tylko na jej żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w.) - a z argumentacji strony ani z akt sprawy nie wynika nawet, aby skarżąca z takim żądaniem do organu ARiMR występowała – zauważyć należy, że zarzuty te odnoszą się do odrębnego niż poddane kontroli w niniejszej sprawie postępowania, to jest do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej złożonym na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) wobec przeniesienia posiadania gruntów od M. W.. Wniosek ten z powodu nieuzupełnienia braków formalnych w terminie został pozostawiony przez organ ARiMR bez rozpoznania i choć ta okoliczność faktyczna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z uwagi na uznaną w konsekwencji przez organ ARiMR niedopuszczalności zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej, jej zakwestionowanie wykracza poza jej granice (art. 135 P.p.s.a.). Nota bene, wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] października 2015 r. o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do usunięcia wspomnianych braków formalnych. Wykraczając poza zarzuty i wnioski przedstawione w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.) tut. Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom prawa, które przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ ARiMR prawidłowo zwłaszcza stwierdził niedopuszczalność zmiany, w piątym roku realizacji programu, zobowiązania rolnośrodowiskowego przez dodanie pakietu 2 wariantu 2.3, pakietu 3 wariantu 3.1 oraz pakietu 4 wariantu 4.1, czy zwiększenie obszaru gruntów w zakresie pakietu 5 wariantu 5.1 (§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.