III SA/Po 482/17

Dnia 12 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi I.P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiającej Irminie Ponińskiej, zwanej dalej skarżącą, przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek na 2013 rok o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce [...] w [...], zwanej dalej Spółdzielnią, w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), w którym wskazała, iż wniosek jest składany z uwagi na zaistnienie następstwa prawnego. Do przedmiotowego wniosku załączono: - oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013, - protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] lutego 2014 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu oraz Spółdzielnią a Skarżącą. Kierownik Biura Powiatowego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387, zwanej dalej: u.w.r.o.w.) w zw. z §§ 2, 3, 10-12, 23 ust. 2, 31 ust. 1 i 6, 32. ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem) odmówił przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przedłożonych w biurze powiatowym dokumentów nie można stwierdzić wystąpienia następstwa prawnego, a ponadto przekazanie nie nastąpiło na podstawie umowy. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na wystąpienie w niniejszej sprawie sukcesji singularnej, co mieści się w katalogu przypadków określanych jako inne przypadki następstwa prawnego (§ 31 ust. 1 rozporządzenia). W dniu [...] października 2015 r., w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w Poznaniu, przesłano decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazane w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] lutego 2014 r. tj.: decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni [...] sierpnia 2012 r. oraz [...] lipca 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż w ocenie organu odwoławczego kwestia przyczyn odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych w niniejszej sprawie pozostaje niezrozumiała. W opinii Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego uzasadnienie decyzji Kierownika Biura Powiatowego w [...] nie wyjaśniało, na jakiej podstawie uznano, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Kierownik Biura Powiatowego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od ww. decyzji, ponownie wskazując na wystąpienie w niniejszej sprawie sukcesji singularnej, co mieści się w katalogu przypadków określanych jako inne przypadki następstwa prawnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż organem właściwym miejscowo do wydawania decyzji administracyjnych na wniosek skarżącej jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. W dniu [...] września 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przekazał wniosek skarżącej o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu do rozpatrzenia według właściwości miejscowej. Kierownik Biura Powiatowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej uzasadniając, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca skuteczne przeniesienie zobowiązania z uwagi na tzw. wystąpienie innego zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne, o którym mowa w § 31 ust. 6 w związku z ust. 1 rozporządzenia. W ocenie organu nie nastąpiło umowne przeniesienie posiadania między dotychczasowym posiadaczem (czy to samoistnym, czy też zależnym, którego dotyczy zobowiązanie rolnośrodowiskowe), które umożliwiłoby przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w trybie §32 ust. 6 rozporządzenia. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 u.w.r.o.w. w zw. z § 31 ust. 1 i 6 rozporządzenia przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu skarżąca nie jest następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego przyznana została płatność rolnośrodowiskowa. Pełnomocnik ponownie wskazał na wystąpienie w niniejszej sprawie sukcesji singularnej, która mieści się w katalogu przypadków określanych jako inne przypadki następstwa prawnego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do sukcesji singularnej, której przykładem może być sprzedaż, zamiana bądź darowizna, zaś takie przypadki unormowane są w § 32 ust. 1 i 6 rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie istnieje jednak umowa, lecz przeniesienie posiadania miało miejsce na mocy decyzji administracyjnych. Regulacja § 31 rozporządzenia dotyczy zaś wyłącznie sukcesji uniwersalnej. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 u.w.r.o.w. w związku z treścią § 31 ust. 1 oraz § 32 ust. 1 i 6 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu możliwe jest jedynie w przypadku wystąpienia tzw. sukcesji uniwersalnej, co doprowadziło do stwierdzenia, iż skarżąca nie jest następcą prawnym podmiotu, któremu przyznano płatność rolnośrodowiskową, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmowa przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 w wyniku uznania, że przeniesienie posiadania na podstawie decyzji administracyjnych nie jest objęte regulacją § 31 i § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z treścią § 31 rozporządzenia ust. 1 rozporządzenia w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika lub wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w § 30 ust. 1, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, jego następcy prawnemu mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli objął w posiadanie grunty lub stado objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika i są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy, natomiast w myśl § 32 ust. 1 rozporządzenia w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość. W myśl § 32 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Nowy posiadacz gruntów powinien złożyć wniosek o przyznanie płatności wraz z wymaganymi dokumentami w odpowiednim terminie określonym w § 32 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 32 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza: 1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, b) realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c-w przypadku wariantu dziewiątego i dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, c) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1, 2 lub 5, d) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w okresie, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c, wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, wymienione w § 39 ust. 3; 2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżąca nie spełniła wszystkich powyższych warunków, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W ocenie Sądu, powyższa regulacja wskazuje bowiem, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy: - przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, bezpośrednio od dotychczasowego "beneficjenta" , - przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane w sposób sformalizowany tj. na podstawie umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej), - przekazanie działek rolnych i zobowiązania nastąpiło od tej samej osoby (beneficjenta), - przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba. Istnieje zatem możliwość uzyskania płatności przez nowego posiadacza działek (czy to w ramach posiadania samoistnego, czy też posiadania zależnego) w przypadku skutecznego ich przejęcia od innego producenta rolnego tj. dotychczasowego beneficjenta realizującego płatności rolnośrodowiskowej. Jednakże warunkiem koniecznym takiego jej uzyskania jest – wbrew twierdzeniom skarżącej - dostarczenie umowy przeniesienia posiadania gruntów objętych płatnością zawartej z dotychczasowym beneficjentem przekazującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe co do tych działek, a nowym producentem, składającym wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania i o przejęcie zobowiązania. Nie można zatem uznać, że następstwo prawne jak wywodzi skarżąca nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] lutego 2014 r., a tym samym stała się podmiotem przejmującym to zobowiązanie. W odniesieniu do dyspozycji art. 25 ust. 2 u.w.r.o.w. ustawodawca nie uzależnił zatem przeniesienia praw do pomocy od uzyskania tytułu prawnego do gruntów przez następcę, a uzależnił je od posiadania gruntu rolnego, ale także od spełnienia innych przesłanek, takich jak prowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności rolniczej, posiadanie kwalifikacji zawodowych do prowadzenia działalności rolniczej czy odpowiedniego wieku oraz posiadanie obywatelstwa państwa członkowskiego UE. Ratio legis przyjętego rozwiązania, polegającego na konieczności łącznego spełnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu, jest w pełni zrozumiała. Celem pomocy jest bowiem udzielenie wsparcia producentom rolnym, którzy rzeczywiście rolniczo wykorzystują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie są tylko ich formalnymi posiadaczami. Z przywołanych w cytowanym protokole zdawczo-odbiorczym decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2005 r. wynika, że przeniesienie posiadania działki nie wynikało z umowy, lecz znajdowało odniesienie do decyzji organów administracji, na podstawie których dokonano unormowania gruntów położonych na działce ewidencyjnej o numerze [...], która nie przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Jako słuszne należy zatem uznać twierdzenia organów, że skarżąca nie mogła skutecznie przejąć zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez dotychczasowego beneficjenta [...] w [...] do gruntów, którego status określony został na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. W ocenie Sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., w którym to organ odwoławczy prawidłowo wskazał podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, podstawę skutecznego zarzutu nie może zaś stanowić odmienny pogląd strony skarżącej na wyniki postępowania administracyjnego oraz zakres niezbędnych czynności organu, zwłaszcza, że sam nie przedstawia dowodów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń. Mając na uwadze powyższe należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzec jak w sentencji.