III SA/Po 49/24

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Instytutu [...] w [...] Rolniczy Zakład Doświadczalny w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Biuro Powiatowe z dnia 23 października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2023 r. nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwany dalej "Dyrektorem ARMiR" lub "organem odwoławczym") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej "Kierownikiem BP ARiMR" lub "organem I instancji") z 19 października 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania Instytutowi [...] w P. Rolniczemu Zakładowi Doświadczalnemu w W. (zwanego dalej "skarżącym" lub "Instytutem") pomocy finansowej. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Instytut zwrócił się do Kierownika BP ARMR o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 16 maja 2022 r. do 15 maja 2023 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Wnioskodawca zaznaczył, że spełnia kryterium mikroprzedsiębiorstwa, a jako formę prawną Instytutu wskazano Przedsiębiorstwo Państwowe. Decyzją z 23 października 2023 r. Kierownik BP ARMR, powołując się na przepis § 13zx ust. 1 - 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz. 187 ze zm. zwanego dalej "rozporządzeniem"), odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem organu wnioskodawcy, nie można uznać za producenta rolnego będącego mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem (zwanego dalej "MŚP"), w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014. Organ I instancji wskazał, że Instytut jest przedsiębiorstwem państwowym w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiera dominujący wpływ. W odwołaniu od powyższej decyzji Instytut wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz.U.2023 r. poz. 775 t.j. zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Naruszenie to, zdaniem odwołującego, polegało na błędnym przyjęciu że strona nie spełniła kryterium MŚP z § 13zx rozporządzenia. Zdaniem odwołującego się Instytut jest ośrodkiem badawczym nienastawionym na zysk, zatem w myśl zasady wyrażonej w art. 3 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014, należy go zakwalifikować jako przedsiębiorstwo samodzielne. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia definicji przedsiębiorstwa uprawnionego do otrzymania pomocy finansowej. Nie jest bowiem MŚP w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z 14 grudnia 2022 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2022 r. nr 327 poz.1 zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2022/2472"). W ocenie organu odwoławczego Instytut jest państwowym instytutem badawczym, działającym w oparciu o przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych, a zatem formą zaangażowania państwa w prowadzenie działalności naukowo-badawczej, z czego mogą wynikać określone korzyści zwłaszcza finansowe. Organ odwoławczy wskazał, że nadzór nad Instytutem sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wprawdzie instytuty badawcze mogą prowadzić inną niż określoną ustawą o instytutach badawczych działalność gospodarczą, to jednak w ocenie organu, mając na uwadze istotę i cel oraz adresatów pomocy finansowej nie wyczerpują definicji przedsiębiorstwa uprawnionego do otrzymania ww. pomocy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, co umożliwiło dokonanie kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy. Dyrektor ARMiR stwierdził również, że Kierownik BP ARMR nie naruszył przepisów proceduralnych, zapewnił stronie czynny udział w sprawie, a uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. W skardze wniesionej do tut. Sądu Instytut wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego polegającego na błędnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił przesłanek z § 13 zx ust. 1 rozporządzenia. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że skarżący nie należy do kategorii MŚP. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 13 zx ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472, 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją [...] wobec [...], 4) który w 2023 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 412) na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu nawozami lub sprzedaży nawozów. Na tle ww. przepisu oraz okoliczności, że o przedmiotową pomoc ubiegał się instytut badawczy rozważenia wymagało, czy organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że strona nie spełniła kryterium MŚP z § 13 zx ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w związku z czym Instytutowi nie należy się wnioskowana pomoc finansowa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy administracji publicznej, przy wydawaniu decyzji w kontrolowanej sprawie, powinny mieć na względzie przepis art. 10a ust. 1 ustawę z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157, zwanej dalej "ustawą o ARMiR"), zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Inicjatywa dowodowa spoczywa bowiem co do zasady na stronie, a przepisu art. 77 k.p.a. organ nie stosuje z mocy ustawy. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 77 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie zgodnie z art. 10a ust. 1a ustawy o ARMiR w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 10a ust. 1 ustawy ARMiR nie wyłączył możliwości zastosowania przez organy przepisu art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto z zastosowania nie został również wyłączony przepis art. 80 k.p.a. zgodnie z którym organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Przepisy ustawy o ARMiR nie wyłączyły również zastosowania przepisu art. 107 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Instytut składając wniosek o dofinansowanie zaznaczył, że spełnia kryterium mikroprzedsiębiorstwa. Organy zakwestionowały to oświadczenie, ale wbrew przepisowi art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w uzasadnieniach decyzji, nie zawarły przekonującego stanowiska na poparcie przyjętego przez siebie stanowiska. Tymczasem uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., II GSK 431/21, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). W szczególności treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. III OSK 2858/20, CBOSA). Uzasadnienie decyzji odmawiającej dofinansowania powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych odmowy. W szczególności organy obu instancji, powołując się na przepis art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 2022/2472, nie wyjaśniły czy w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 3 ust. 2 akapit drugi załącznika I do rozporządzenia 2022/2472 zgodnie z którym przedsiębiorstwo można jednak zakwalifikować jako samodzielne i w związku z tym niemające żadnych przedsiębiorstw partnerskich, nawet jeśli niżej wymienieni inwestorzy osiągnęli lub przekroczyli pułap 25%, pod warunkiem że nie są oni powiązani, w rozumieniu ust. 3, indywidualnie ani wspólnie, z danym przedsiębiorstwem: a) publiczne korporacje inwestycyjne, spółki venture capital, osoby fizyczne lub grupy osób fizycznych prowadzące regularną działalność inwestycyjną w oparciu o kapitał wysokiego ryzyka, które inwestują w firmy nienotowane na giełdzie (tzw. "anioły biznesu"), pod warunkiem że całkowita kwota inwestycji tych inwestorów w jedno przedsiębiorstwo nie przekroczy 1 250 000 EUR; b) uczelnie wyższe lub ośrodki badawcze nienastawione na zysk; c) inwestorzy instytucjonalni, w tym regionalne fundusze rozwoju; d) samorządy lokalne z rocznym budżetem poniżej 10 mln EUR oraz liczbą mieszkańców poniżej 5 000. W kontekście stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia mógł mieć zwłaszcza przepis art. 3 ust. 2 akapit drugi lit. b załącznika I do rozporządzenia 2022/2472 dotyczący ośrodków badawczych nienastawionych na zysk. Nadto organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien rozważyć czy Instytut jest, jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, przedsiębiorstwem państwowym, czy też jednak instytutem badawczym, jak stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy. W sytuacji natomiast uznania, że skarżący jest ośrodkiem badawczym nienastawionym na zysk organy powinny rozważyć, czy można go zakwalifikować jako przedsiębiorstwo samodzielne w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi lit. b załącznika I do rozporządzenia 2022/2472, co wykluczałoby konieczność badania stosunku procentowego, o którym mowa w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 2022/2472. Niezależnie od powyższego, organy administracji publicznej nie ustaliły w sprawie czy zgodnie z art. 3 ust. 4 in fine załącznika I do rozporządzenia 2022/2472 25% lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ państwowy, co stanowi o naruszeniu art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji próbując wykazać, że skarżący nie jest MŚP, przywołał przepisy, z których żaden nie oznacza, że jakikolwiek organ państwowy kontroluje skarżącego w sposób określony w art. 3 ust. 4 in fine załącznika I do rozporządzenia 2022/2472 (organ pierwszej instancji wadliwie przytaczał niekiedy rozporządzenie 702/2014). Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji powołał jedynie przepisy przyznające organowi państwowemu uprawnienia kształtujące sytuację prawną skarżącego, z pominięciem przepisów statuujących samodzielność instytutu. Tak jednostronne powoływanie się na przepisy określające status prawny instytutu nie pozwoliło na zasadne sformułowanie tezy o wystąpieniu przesłanki z art. 3 ust. 4 in fine załącznika I do rozporządzenia 2022/2472. Z kolei organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący jest instytutem badawczym działającym na podstawie przepisów ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U.2022.0.498 t.j. zwanej dalej "u.i.b."), ale podobnie jak organ pierwszej instancji nie sprostał uzasadnieniu, że jakikolwiek organ państwowy kontroluje skarżącego w sposób określony w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 2022/2472. Wskazał jedynie na nadzór Ministra nad Instytutem oraz że Instytut jest formą zaangażowania Państwa w prowadzenie działalności naukowo-badawczej. Powyższe argumenty nie przemawiają jednak wystarczająco za uznaniem, że jakikolwiek organ państwowy kontroluje skarżącego w sposób określony w art. 3 ust. 4 in fine załącznika I do rozporządzenia 2022/2472. Samo w sobie zaangażowanie państwa w instytuty badawcze nie oznacza jeszcze, że zaangażowanie to przekłada się na przekroczenie procentowego progu kontroli, o którym mowa w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 2022/2472. Nadto nadzór organu państwowego nad instytutem sam w sobie nie oznacza przekroczenia powyższego progu, a prowadzenie działalności gospodarczej przez instytut jest dozwolone przez art. 2 ust. 4 u.i.b. i nie stanowi jego podstawowej działalności, ale wyodrębnioną z działalności podstawowej pod względem finansowym i rachunkowym działalność ukierunkowaną jedynie na finansowanie działalności podstawowej (art. 19 ust. 4 u.i.b.). Jednocześnie należy wskazać, że również z zasady dwuinstancyjności wynikają określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Na marginesie wskazać również należy, że organ odwoławczy zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowo podał nazwę strony jako Instytut [...] w P. Rolniczy Zakład Doświadczalny w B., gdyż prawidłowa nazwa wynikająca z Krajowego Rejestru Sądowego to Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w P. Rolniczy Zakład Doświadczalny w B.. Ponownie rozpatrując wniosek organ pierwszej instancji odniesie się do możliwości zastosowania względem skarżącego przepisu art. 3 ust. 2 akapit drugi lit. b załącznika I do rozporządzenia 2022/2472, a jeśli uzna i uzasadni, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, dokona oceny przesłanki określonej w art. 3 ust. 4 in fine załącznika I do rozporządzenia 2022/2472, stosując się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu. Mając na względzie powyższe w pkt I. sentencji wyroku Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pkt II. sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.