III SA/Po 493/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej A.G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/ T. Geremek /-/ B. Koś WSA/wyr 1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...]r. w sprawie weryfikacji użytków gruntowych i przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy- odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. znak [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] R. gminy- miasta K. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w oparciu o przepis § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) Prezydent Miasta K. przeprowadził weryfikację użytków gruntowych miasta K. w zakresie zgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym i decyzją z dnia [...]r. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] R. gminy- miasta K. polegających na zmianie oznaczenia użytków gruntowych z gruntów rolnych zabudowanych- B-RV o powierzchni ogólnej 0.1323 ha na tereny mieszkaniowe- B o powierzchni ogólnej 0.1323 ha. Powyższa zmiana użytku spowodowała zmianę wysokości podatku od nieruchomości i A.G., której decyzja dotyczyła złożyła wniosek o jej "weryfikację" twierdząc, iż według niej powierzchnia użytku B jest zawyżona. W oparciu o jej wniosek organ wznowił postępowanie i przeprowadził w dniu [...]r. wizję w terenie celem ustalenia stanu faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej wizji stwierdzono, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nie związanym z produkcją rolną, rosną tam drzewa ozdobne liściaste i iglaste, znajduje się betonowy dojazd na działkę sąsiednią, huśtawka, urządzenia kanalizacji a grunt również nie jest wykorzystywany na cele produkcji rolniczej. Powyższe- zdaniem organu I instancji- pozwalało stwierdzić, iż stan faktyczny zgodny jest z poczynionymi ustaleniami prawnymi co do kwalifikacji gruntu jako terenu zabudowy mieszkalnej, zatem- w ocenie tego organu- nie zachodziły podstawy do jego zmiany. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r. wniosła A.G. wskazując, iż zmiana użytków gruntowych dokonana skarżoną decyzją została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującym przepisem § 53 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ponieważ tereny mieszkaniowe na jej działce zajmują powierzchnię ok. [...] , a grunty zadrzewione oraz łąki trwałe ok. [...] . Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...]r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. W uzasadnieniu opierając się na ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym oraz o przepisy § 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ,§ 67, 68 ust. 1 i 2 , załącznika nr 6 powołanego przez odwołującą rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. stwierdził, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]r. a więc- zdaniem organu odwoławczego- organ I instancji prawidłowo zakończył postępowanie administracyjne wydając skarżoną decyzje z [...]r. Tak więc organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Obecnie skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. wniosła A.G., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretacje § 66, 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków bowiem organy obydwu instancji niewłaściwie- według skarżącej- zaliczyły całą nieruchomość skarżącej do terenów mieszkalnych wyłączając ją tym samym z produkcji rolnej. Skarżąca wskazywała na to, że ewentualnie jedynie część nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym nie jest wykorzystywana do produkcji rolnej, lecz pozostała część nieruchomości jako działka rolna winna być oznaczona nadal symbolem RV. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje podaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podał, iż nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Regionalnej Strefy Gospodarczej- R." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...]z dnia [...]r., który w § 13 zawiera ustalenia dla terenu przedmiotowej nieruchomości, oznaczonego na rysunku symbolem 3UM i z zapisów planu wynika, iż podstawowym przeznaczeniem terenu jest funkcja usługowa a dopuszczalnym przeznaczeniem jest funkcja mieszkaniowa. Tak więc- zdaniem organu odwoławczego- teren przedmiotowy nie jest przeznaczony na cele produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu. Otóż należy podkreślić, iż w omawianej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną , mianowicie decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...]. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, że skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie. To przypomnienie ma zasadnicze znaczenie, gdyż stosownie do przepisów art. 145- 151 k.p.a. w takim postępowaniu rozstrzyganie ponownie o istocie sprawy może nastąpić dopiero wówczas, gdy w jego toku stwierdzone zostanie istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem obie decyzje: skarżona jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna oparte zostały wyłącznie na przesłankach merytorycznych , w decyzjach tych nie odniesiono się natomiast do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. jak gdyby z góry zakładając, że przesłanki te istnieją, skoro przyjęto je w postanowieniu wznawiającym postępowanie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że w danym wypadku istniały przyczyny wznowienia postępowania. Należy podkreślić- za tezami do wyroku NSA w Warszawie z dnia 3.11.1998r. (I S.A. 625/98, Lex nr 45121) , iż w wyniku wniosku o wznowienie postępowania może być wydana decyzja: 1/ o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)- w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 & 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia, względnie gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego, 2/ o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej- w razie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), 3/ uchylająca decyzje dotychczasową, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tak więc postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania (art. 150 k.p.a.) bada legitymację osoby składającej wniosek a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej, czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty. W omawianej sprawie skarżąca pismem z dnia [...]r. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o "przeprowadzenie weryfikacji" decyzji nr [...] z dnia [...]r. podając, iż w decyzji stwierdzono o dokonaniu weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie podczas, gdy żaden przedstawiciel urzędu ani upoważniony przez niego geodeta nie dokonał oględzin działki, tak więc skarżąca wniosła o dokonanie pomiarów z natury i wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny. Owo pismo skarżącej organ I instancji zakwalifikował jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.– czego dowodem jest wydane w dniu [...]r. postanowienie- w uzasadnieniu, którego podaje się, że "zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję". Tymczasem pismo to było niejednoznaczne w swej treści a z akt sprawy w ogóle nie wynika aby organ prowadził ustalenia co do treści pisma jak i co do tego, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Nawet gdyby uznać, że pismo skarżącej z dnia [...]. zawierający wniosek o "weryfikację decyzji" jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania , to należy stwierdzić , iż istnieje poważna wątpliwość co do tego czy składający wniosek nie uchybił terminowi do jego wniesienia. Z akt sprawy wynika bowiem , że decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. skarżąca otrzymała [...]r. , zaś przedmiotowe pismo zawierające wniosek o "weryfikację decyzji" jest datowane na dzień [...]r. Faktem jest, że skarżąca wniosła w dniu [...]r. odwołanie, ale jest to odwołanie od innej decyzji (z [...]r. w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za rok [...]) i decyzja ta ma związek z kwalifikacją gruntów dokonaną decyzją z dnia [...]r. . Z treści tego odwołania wynika, że skarżąca "zwróciła się z interwencją do Prezydenta Miasta K. o dokonanie pomiarów działki z natury i podziału jej na grunt budowlany i rolny", lecz nie jest wiadomym o jakiej "interwencji" mowa :czy o piśmie z dnia [...]r. dotyczącym "weryfikacji" decyzji z dnia [...]r. , czy też o innej "interwencji". Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że to strona winna udowodnić zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i organ , który ocenia dowody w tej mierze może uznać za dostateczny dowód nawet świadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu dlaczego dał wiarę stronie . W wyroku z dnia 8.12.1995r. , S.A./Wr 1164/95 NSA podkreślił, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie terminu złożenia podania o wznowienie postępowania, wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Reasumując, z akt sprawy nie wynika, że badaniu przez organ podlegało pismo skarżącej z dnia [...]r. odnośnie tego czy użyte w nim słowo "weryfikacja decyzji" oznacza wniosek o wznowienie postępowania , a o ile oznaczało ono wniosek o wznowienie postępowania, czy wnioskująca zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania . Także w ogóle nie wynika , że organ badał owo podanie z dnia [...]r. pod kątem czy wskazane w jego treści przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Należy stwierdzić, iż organ administracji w ogóle pominął pierwszą fazę postępowania wznowieniowego i bez jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie w dniu [...]r. wydał postanowienie w trybie art. 149 k.p.a. podając jako podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a jeszcze przed jego wydaniem, bo w dniu [...]r. zawiadomił skarżącą o tym, że [...]r. w związku z jej wnioskiem o weryfikację decyzji z dnia [...]r. zostanie przeprowadzona wizja w terenie- co przesądza o tym, że przed wyjaśnieniem i ustaleniem wstępnych kwestii, organ już przystąpił do badania sprawy pod względem merytorycznym. Takie postępowanie jest niedopuszczalne. Kolejnym uchybieniem proceduralnym organu administracji w omawianej sprawie było to, że skoro wydał postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, a więc tym samym (pomimo braku jakichkolwiek ustaleń) uznał, że wniosek skarżącej z dnia [...]r. był wnioskiem o wznowienie postępowania, złożonym w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i podana w tym wniosku przyczyna mieści się w kategorii podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. kwalifikując ją jako pkt 5 tego artykułu, to wydając decyzję w dniu [...]r. i orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...]r. nie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Jak podają bowiem komentatorzy (Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz. 7 wydanie. B. Adamiak/J. Borkowski, komentarz do art. 151 k.p.a, s.677) jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. W przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji. W omawianej sprawie organ I instancji wydał właśnie decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ( z [...]r.) w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz w uzasadnieniu odniósł się merytorycznie do sprawy, w żadnym zdaniu nie odniósł się natomiast do przyczyn wznowienia postępowania. Wszystkie wskazane w niniejszym uzasadnieniu uchybienia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie może być traktowane przez organy administracji publicznej z taką nonszalancją , bez badania treści żądania, terminu do złożenia konkretnego wniosku, przyczyn wystąpienia z wnioskiem bowiem takie postępowanie godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Postępując w taki sposób jak to uczyniły organy obydwu instancji w omawianej sprawie każdy, nie zważając na terminy ustawowe mógłby w każdym czasie, w każdej sprawie w trybie nadzwyczajnym żądać zmiany decyzji. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej z dnia [...]r. w przedmiocie "weryfikacji" decyzji z dnia [...]r. organ I instancji ustali treść wniosku i o ile okaże się , że jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r., organ I instancji zbada czy został on złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a., i czy podane w nim przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. – to będzie stanowiło podstawę do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149§ 1 k.p.a. bądź stanowiło podstawę do wydania decyzji, o której mowa w § 3 art. 149 k.p.a. W przypadku, gdy organ ustali, że omawiany wniosek jest wnioskiem o wznowienie postępowania i został złożony w terminie jak i podane w nim przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania , i dopiero wtedy przedmiotem badania uczyni najpierw czy w istocie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania a o ile odpowiedź będzie twierdząca- rozpozna sprawę merytorycznie. Zważyć należy, że wznowienie postępowania bez wskazania , jakie nowe , istotne dla sprawy okoliczności faktyczne wyszły na jaw i jaki miały wpływ na ocenę przesłanek zmiany kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości, stanowi naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Logiczną bowiem konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia ,uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) Biorąc powyższe pod uwagę, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzec jak w sentencji. /-/M. Górecka /-/ T. Geremek /-/ B. Koś