III SA/Po 493/15

Dnia 30 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... decyzją wydaną w dniu 29 grudnia 2014 r. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173), § 2, §3, § 5, § 6, § 9 - §18, § 20, § 21, § 22 i § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.) art. 23 ust 1 i ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316/65 z 2.12.2009) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), przyznał A. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie .... Z uzasadnienia decyzji wynika, że A. wnioskiem z dnia 12 maja 2013 r. wniosła o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. We wniosku zadeklarowała realizację następujących pakietów: 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 11.41 5. – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 15.42 ha. We wniosku zadeklarowała działki ewidencyjne oznaczone numerami: - 4 i 6/5, 11, 7/3,139 i 429/3. W dniu 30 września 2013 r. wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku, w której pomniejszyła powierzchnię realizacji wariantu 4.1 do 10,87 ha. W dniu 13 grudnia 2013 r. A. złożyła wniosek o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt, wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Do wniosku załączono dwie umowy dzierżawy zawarte pomiędzy ..., dotyczące dzierżawy połowy nieruchomości rolnej o pow. 22,97 ha, tj. 11,48 ha, stanowiącej własność Z., składającej się z działek rolnych nr 4, 6/5, 7/3 i 11. Organ przyznał wnioskodawczyni płatność za realizację wariantu 4.1 do powierzchni 2,06 ha. Płatność za realizację wariantu 5.1 nie została przyznana. Organ wyjaśnił, że nie przyznano płatności do działek rolnych o numerach 4, 6/5, 7/3 i 11 ponieważ wniosek złożony został poza terminem składania wniosków, w terminie 7 miesięcy od dnia przekazania gruntów. Jak wskazał organ, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przekazania gospodarstwa został złożony po 10 czerwca 2013 r., ale w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów, zatem nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, ale nowy posiadacz gruntów jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności za następne lata (kontynuowania zobowiązania). Nie przyznano również płatności do działki nr 139 w ramach wariantu 4.1 , ponieważ zmiana pakietu 4 na pakiet 5 możliwa była tylko do dnia 31 maja 2013 r. lub do 10 czerwca 2013 r., z uwzględnieniem procentowo naliczonych sankcji za złożenie wniosku po terminie. Dalej organ wyjaśnił, że A., jako nowy posiadacz gruntów, złożyła za dany rok kalendarzowy wniosek o przyznanie płatności, jak również złożyła wniosek o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia gruntów. Organ rozpoznał te wnioski łącznie. Przeprowadzona kontrola wniosku ujawniła, że działka ewidencyjna 139 leży na obszarze Natura 2000, a zadeklarowano na niej realizację wariantu 4.1, tj. ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000. A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów konstruujących model płatności dla producentów rolnych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zarzuciła, że wniosek złożony w dniu 15 maja 2013 r. obejmował grunty w stosunku do których odwołująca przejęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe od Z.. Zatem spełniała warunki formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Z przyczyn obiektywnie niezależnych dopiero w grudniu 2013 r. była w stanie uzupełnić wniosek, tj. załączyć kopie umowy dzierżawy wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto zarzuciła, że wystarczyło w odpowiednim trybie, wynikającym z ww. rozporządzenia, zmienić kwalifikację działki 139 z pakietu 4.1 na pakiet 5.1, by wyeliminować błąd ornitologa. Dodatkowo podniosła, że działka 429/1 wykluczona z płatności po 1 sierpnia 2013 r. została wykoszona na powierzchni zgłoszonej we wniosku, zgodnie z zaleceniami w planie działalności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia ... na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do argumentacji podniesionej w dowołaniu, dotyczącej nie przyznania płatności do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach 4,6/5, 7/3 i 11 organ wskazał, że w 2013 r. ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania uprawniający do przyznania płatności i wynikający z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 upłynął w dniu 10 czerwca 2013 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Odwołująca zadeklarowała grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania gruntów w grudniu 2013 r. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo uznał, że odwołująca wypełniając wniosek i deklarując wariant 4.1 zamiast 5.1 nie popełniła oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Organ nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie analizy samego wniosku, ponieważ przyjmujący wniosek pracownik w żadnym wypadku nie mógł zakładać, że wnioskodawczyni błędnie zadeklarowała wariant kwalifikujący się do przyznania wnioskowanej płatności. Poza tym, strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie informowała Kierownika Biura Powiatowego o zmianie żądania, w tym wypadku o zmianie wariantu 4.1 na 5.1. Nie złożyła zmiany do wniosku, co umożliwiłoby zmianę wariantu, tym samym, wniosek został rozparzony w oparciu o dane w nim zadeklarowane. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, naruszenie zasady informowania stron oraz naruszenie zasad określonych w rozporządzeniu komisji nr 1122/2009, jak również naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Pełnomocnik skarżącej, w uzupełnieniu skargi, w postępowaniu przed Sądem, kwestionując brak przyznania skarżącej płatności z tytułu przejęcia gruntów wyjaśnił, że działki objęte ww. umową dzierżawy A. objęła w posiadanie w 2013 r., przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Składając wniosek o przyznanie płatności w maju skarżąca nie wiedziała, że wraz z tym wnioskiem należy złożyć oświadczenie o przejęciu gruntów. Pełnomocnik podtrzymał również zarzut dotyczący odmowy przyznania płatności w związku z błędnym wskazaniem we wniosku wariantu 4.1 zamiast 5.1, z uwagi na to, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez ornitologa, który sporządzał operat ornitologiczny. Jednocześnie pełnomocnik nie podtrzymał zarzutu dotyczącego wykluczenia z płatności działki nr 429/3, nie kwestionując w tym zakresie ustaleń dokonanych przez organy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 12 maja 2013 r. – zmienionego w dniu 30 września 2013 r. oraz wniosku z dnia 13 grudnia 2013 r. o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania gruntów – i dotyczyło przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. Wprawdzie, z ustaleń dokonanych przez organy nie wynikają okoliczności dotyczące zobowiązania rolnośrodowiskowego Z., w tym okoliczności dotyczące tego, czy przeniesienie posiadania gruntów (działek nr 4,6/5,7/3 i 11) nastąpiło po doręczeniu Zenonowi Garstce decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r., jednakże okoliczności te nie były kwestionowane przez żadną ze stron. Kwestią sporną jest natomiast dokonanie pomniejszenia płatności dotyczącej działek , w których posiadanie skarżąca weszła na podstawie umów dzierżawy z dnia14 maja 2013 r. oraz pomniejszenia płatności dotyczącej działki położonej na obszarze Natura 2000, na której skarżąca błędnie zadeklarowała pakiet 4.1. W ocenie Sądu, stanowisko organów w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe. Wnioskowana pomoc finansowa określona została w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 173 ze zm.; dalej: "ustawa"), zaś tryb i warunki jej przyznawania, wypłaty oraz zwracania uregulowano w wydanym, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (rozporządzenie nr 1698/2005 i przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia), oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Z kolei, w przepisach § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia zawarto warunki przyznania płatności, stanowiąc, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi jeżeli: - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, - spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Przestrzeganie limitów czasowych na złożenie wniosków pomocowych jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej zaplanowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków pomocowych. W związku z tym na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, wniosek o udzielenie płatności rolnośrodowiskowej uważa się za złożony w rozumieniu art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, tzn. nie później niż do dnia 15 maja 2013. Istnieje również możliwość złożenia wniosku pomocowego, zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, po wyznaczonym terminie (do 25 dni kalendarzowych), jednak prowadzi to do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. W roku 2013 ostateczny termin składania wniosków (z sankcjami terminowymi) upływał w dniu 10 czerwca 2013 r. Zgodnie z art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. W przypadku gdy rolnik został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku, może on dokonać zmiany do 31 maja w odniesieniu do tych elementów, co do których składał wyjaśnienia na wezwanie Agencji, pod warunkiem, że wykryte nieprawidłowości zostały wyjaśnione na korzyść rolnika (elementów, w których nie zostały wykryte nieprawidłowości, powyższe ograniczenie nie dotyczy). Zmiana do złożonego wniosku o przyznanie danej płatności składana zgodnie z art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 może polegać na: - dodaniu nowych działek ewidencyjnych i rolnych do uprzednio złożonego wniosku o przyznanie tej płatności, - dokonaniu zmian w załączonych do wniosku dokumentach (oświadczenia, umowy, deklaracje) - zmianie, w tym zwiększeniu powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Powyższe zmiany, zgodne z art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, rolnik może dokonywać po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, z tym że zgłoszenie zmiany do wniosku po dniu 1 czerwca powoduje zmniejszenie o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do powierzchni działek objętej taką zmianą. Ponadto, jak wynika z § 32 w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy (ust 1). Jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok i zanim złożył on wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, nowy posiadacz tych gruntów lub stada składa wniosek o przyznanie tej płatności w terminie 7 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (ust. 2). Płatność rolnośrodowiskowa za dany rok może zostać przyznana nowemu posiadaczowi gruntów lub stada, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, złożył w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a po upływie tego terminu - wyłącznie w przypadku określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust. 3). Jeżeli nie zachodzą przypadki określone w ust. 3, a wniosek, o którym mowa w ust. 2, został złożony przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 2, nie przyznaje się płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, a nowy posiadacz gruntów lub stada jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za następne lata (ust. 4). Oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza (ust. 5): 1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5; 2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. Odnośnie zarzutu pomniejszenia płatności dotyczących działek objętych przez skarżącą w posiadania na podstawie umowy dzierżawy i przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od Z., należy stwierdzić, co niewątpliwie wynika z akt sprawy, że wniosek o przyznanie płatności wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i umowami dzierżawy A. złożyła w dniu 13 grudnia 2013 r. W świetle zatem wskazanych wyżej przepisów, organy prawidłowo uznały, że jeżeli wniosek został złożony w ciągu 7 miesięcy od przeniesienia posiadania, ale po terminie składania wniosków obszarowych, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to nie przyznaje się płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, a nowy posiadacz gruntów lub stada jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za następne lata. Zdaniem Sądu, organy również prawidłowo oceniły okoliczności dotyczące błędnego zadeklarowania przez skarżącą we wniosku pakietu 4.1 Należy bowiem podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. strona skarżąca nie popełniła oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej – błąd nie budzący wątpliwości. Tymczasem błąd w zakresie zadeklarowanego przez wnioskodawczynię pakietu, jak słusznie wskazał organ, nie był błędem możliwym do wykrycia na etapie składania wniosku, gdzie odbywa się wyłącznie kontrola formalna .Deklaracja producenta została prawidłowo wypełniona. Organy nie mogły na tym etapie kontroli wniosku poddać badaniu jego materialnej treści. Za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wyłącznie wnioskodawca (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1115/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę