III SA/Po 494/08

Dnia 3 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zameldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. Nr [...] oraz czynność materialno – techniczną Prezydenta Miasta z dnia 14 sierpnia 2008 r. zameldowania na pobyt stały A. M. K. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/M. Kosewska W dniu 29 stycznia 2008 r. A. K. złożyła wniosek o zameldowanie jej w drodze decyzji administracyjnej na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że przebywa w powyższym lokalu od czasu, gdy została wyeksmitowana z lokalu przy ul. [...] w dniu 27 maja 2004 r. Lokal przy ul. [...] w O. był własnością jej dziadków. Po ich śmierci współwłaścicielami są: Z. K., G. M., J. F. i W. F., przy czym G. M. i W. F. nie potwierdzą pobytu wnioskodawczyni w tymże lokalu. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta orzekł o zameldowaniu A. K. na pobyt stały w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w O., wskazując, że w przeprowadzonym postępowaniu potwierdzony został - na podstawie oględzin lokalu oraz wyjaśnień spadkobierców mieszkania - istotny w sprawie fakt przebywania A. K. w przedmiotowym lokalu. Decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r., nr [...] wydaną na skutek odwołania G. M. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z załączonego do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 20 marca 2003 r. wynika, że spadkobiercami po M. i M. F. właścicielach spornego lokalu byli między innymi Z. K. i J. F. Jak wynika z załączonego do akt sprawy zgłoszenia pobytu stałego dotyczącego A. M. K. z dnia 29 stycznia 2008 r. potwierdzenia przebywania jej w przedmiotowym lokalu dokonały wyżej wymienione osoby. Miały one do niego tytuł prawny w rozumieniu art. 29 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zadaniem organu pierwszej instancji było w tej sytuacji zameldowanie A. M. K. bez potrzeby wszczynania postępowania meldunkowego w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że sporny lokal jest przedmiotem sprzedaży komorniczej. W związku z tym organ wskazał, że w sytuacji gdy prawomocnie zmienił się właściciel lokalu, potwierdza on przebywanie osoby pod wskazanym adresem. Gdy odmawia tego, a osoba faktycznie zamieszkuje w lokalu, wówczas wydaje się decyzję o zameldowaniu w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zameldowanie A. K. na pobyt stały w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w O., wszczętego na jej wniosek, z uwagi na to, że A. K. w dniu 14 sierpnia 2008 r. została zameldowana na pobyt stały w mieszkaniu pod tym adresem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie wezwał A. G. - nową właścicielkę mieszkania, która zeznała, że 15 kwietnia 2008 r. w drodze licytacji nabyła mieszkanie nr [...] przy ul. [...] w O., jednak do dnia 24.07.2008 r. nie ma prawomocnego postanowienia o przysądzeniu własności. W dniu 30.07.2008 r. ustalono w rozmowie z pracownikiem Sądu Rejonowego w O., że sprawa przysądzenia własności jest w toku, a termin jej zakończenia jest nieznany. W związku z powyższym organ stwierdził, że właścicielami mieszkania nr [...] przy ul. [...] w O. są nadal między innymi: Z. K. i J. F., którzy potwierdzili fakt przebywania A. K. w w/w mieszkaniu. Wobec powyższego, kierując się zaleceniami Wojewody Wielkopolskiego, dokonano zameldowania A. K. na pobyt stały. Skoro zaś A. K. została zameldowana na pobyt stały pod adresem wskazanym we wniosku o zameldowanie, organ umorzył postępowanie wywołane tym wnioskiem, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 kpa. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 16 września 2008 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że z załączonego do akt sprawy poświadczenia zameldowania na pobyt stały wynika, że A. K. została zameldowana w spornym lokalu 14 sierpnia 2008 roku. Wobec powyższego dalsze postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, stąd też należało je umorzyć. G. M. złożyła skargę na powyższą decyzję, podnosząc że na zameldowanie A. K. nie zgadzało się dwoje współwłaścicieli: skarżąca oraz W. F. Skarżąca przyznaje, że A. K. przebywa w przedmiotowym mieszkaniu, lecz nie ponosi ona kosztów związanych z jego utrzymaniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika, iż sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 września 2008 r., ale także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r., jak również czynności materialno – technicznej Prezydenta Miasta z dnia 14 sierpnia 2008 r. zameldowania na pobyt stały A. M. K. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Natomiast stosownie do ust. 2 powyższego przepisu jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Z powyższej regulacji wynika, że co do zasady zameldowanie jest dokonywane w drodze czynności materialno – technicznej, polegającej na rejestracji danej osoby pod wskazanym adresem. Natomiast w przypadku powzięcia przez organ jakichkolwiek wątpliwości w zakresie danych objętych zgłoszeniem, właściwy organ winien rozstrzygnąć kwestię zameldowania w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r., III AZP 6/91, OSNC 1992/4/51). Wymaga przy tym podkreślenia odmienna struktura postępowań określonych w art. 47 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Oba te postępowania zmierzają do realizacji określonych warunków zameldowania. Jednakże o ile w strukturze prostego postępowania rejestracyjnego właściwy organ, niczego nie rozstrzygając, ogranicza się do sprawdzenia, czy formularz zgłoszenia jest dobrze wypełniony pod względem wymagań formalnych, o tyle zupełnie inne zadanie ma organ decydujący w sprawie zameldowania w postępowaniu administracyjnym. Istotą tego postępowania jest rozstrzyganie według reguł ogólnego postępowania administracyjnego o tym czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania, a nie badanie, czy zgłoszenie odpowiadało wymaganiom formalnym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., III RN 139/01, OSNP 2003/15/347). Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że prowadzone w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych postępowanie w przedmiocie zameldowania A. K. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w O. zostało wszczęte na jej wniosek złożony w dniu 29 stycznia 2008 r. Organ pierwszej instancji – jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2008 r. – stwierdził bowiem przeszkody w dokonaniu czynności materialno – technicznej zameldowania wynikające z braku dokumentu potwierdzającego własność mieszkania. Następnie w trakcie tego postępowania, po uchyleniu decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r. decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 czerwca 2008 r., Prezydent Miasta w dniu 14 sierpnia 2008 r. dokonał czynności materialno – technicznej zameldowania A. K. na pobyt stały pod powyższym adresem, uwzględniając potwierdzenie przebywania A. K. pod wskazanym adresem przez Z. K. i J. F. Następnie decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. K., stwierdzając, że wobec dokonania zameldowania, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a Wojewoda Wielkopolski utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia 16 września 2008 r. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe w świetle wyżej powołanej regulacji zawartej w art. 47 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w aktach administracyjnych brak zgłoszenia pobytu stałego A. K. na formularzu, który wnioskodawczyni wskazuje jako załącznik we wniosku o zameldowanie z dnia 29 stycznia 2008 r. (k. 1 akt adm.). Fakt, iż organy w toku postępowania powołują się na to zgłoszenie zdaje się wskazywać, że zostało ono rzeczywiście złożone przez A. K. wraz z wnioskiem z dnia 29 stycznia 2008 r., natomiast materiał sprawy przesłany wraz ze skargą zawiera braki, uniemożliwiające jednakowoż pełną kontrolę sądową. Powyższe uchybienie ma szczególnie istotne znaczenie nie tylko ze względu na to, że materiał sprawy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych winien być kompletny (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), ale również z uwagi na charakter przedmiotowego zgłoszenia. Należy bowiem zauważyć, że dokonanie materialno – technicznej czynności zameldowania na pobyt stały "przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu" (art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) może nastąpić jedynie "na podstawie zgłoszenia", a więc wniosku osoby wykonującej obowiązek meldunkowy. Nie może to jednak być jakikolwiek wniosek, lecz tylko taki, który odpowiada prawnym warunkom określonym w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999), a więc złożony na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego" i zawierający dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Brak tego formularza wypełnionego i podpisanego przez stronę wyłącza możliwość dokonania zameldowania na pobyt stały w drodze czynności rejestracyjnej, a także w drodze decyzji administracyjnej, zważywszy że w świetle art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie na podstawie decyzji administracyjnej następuje wówczas, gdy "zgłoszone dane budzą wątpliwości", co oznacza że wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego" jest niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1991 r., III SA 320/91, ONSA 1991/2/51). Ponadto należy raz jeszcze podkreślić, że postępowanie rejestracyjne na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ogranicza się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym. Natomiast w razie, gdy wyłonią się wątpliwości dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu właściwy organ na mocy art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powziął wątpliwości co do danych objętych złożonym przez A. K. zgłoszeniem pobytu stałego, to właściwym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym badaniu podlega nie formularz zgłoszenia pobytu stałego, w tym potwierdzenie pobytu przez uprawnionych do lokalu, lecz faktyczne przebywanie osoby zainteresowanej pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu, a więc materialnoprawne przesłanki zameldowania na pobyt stały określone w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Postępowanie to, w zależności od jego wyników winno się zakończyć decyzją o zameldowaniu bądź odmowie zameldowania pod wskazanym adresem. Stwierdzenie przesłanek do zameldowania stanowi podstawę do wydania decyzji o zameldowaniu (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), a nie do dokonania zameldowania w drodze czynności materialno – technicznej (art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Stąd dokonanie w niniejszej sprawie czynności materialno – technicznej zameldowania na tym etapie postępowania należy ocenić jako niedopuszczalne. Nie sposób również uznać, że owo zameldowanie mogło zostać dokonane w odrębnym postępowaniu rejestracyjnym. Wobec zawisłości sprawy zainicjowanej wnioskiem A. K. z dnia 29 stycznia 2008 r. dokonanie czynności materialno – technicznej zameldowania poza tym postępowaniem na podstawie tego samego zgłoszenia, podobnie jak prowadzenie innego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie było wadliwe. W konsekwencji brak było również podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie zameldowania z powołaniem się na jego bezprzedmiotowość spowodowaną tym, że cel postępowania w niniejszej sprawie został osiągnięty w innym postępowaniu. Należy także dodać, że błędnych rozstrzygnięć organów administracji nie może sanować okoliczność, że rozstrzygnięcia te zdają się zmierzać do zadośćuczynienia zaleceniom zawartym w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 czerwca 2008 r., zwłaszcza że w świetle art. 138 § 2 kpa zalecenia organu odwoławczego nie są obligatoryjnym elementem wydanej w drugiej instancji decyzji uchylającej i stanowią jedynie swego rodzaju wskazówki odnośnie kierunku dalszego postępowania, a tym samym nie mają wiążącego charakteru dla organu administracyjnego pierwszej instancji, ani tym bardziej dla sądu dokonującego kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe oznacza, że czynność materialno – techniczna zameldowania A. K. z dnia 14 sierpnia 2008 r. została dokonana z naruszeniem art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane naruszeniem art. 105 § 1 kpa stanowiącego podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Natomiast konsekwencją błędnego przyjęcia podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie było również bezzasadne odstąpienie od wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przesłanek zameldowania określonych w art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezbędnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zameldowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Powyższe stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, w świetle których organ administracji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Wobec stwierdzonych naruszeń art. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 105 § 1 kpa oraz art. 47 ust. 1 i 2 powołanej ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r., a także czynność materialno – techniczną Prezydenta Miasta z dnia 14 sierpnia 2008 r., wobec czego orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 152 p.p.s.a. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kosewska D.W.d