III SA/Po 496/18

Dnia 30 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki [...] w [...] na uchwałę Rady Powiatu Chodzieskiego z dnia 29 maja 2018r. nr XLIII/266/2018 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie powiatu chodzieskiego w 2018r. 1. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2 do uchwały w zakresie w jakim ustala dyżury Apteki [...] 2. zasądza od Rady Powiatu Chodzieskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 797,- (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Uchwałą nr XLIII/266/2018 z dnia 29 maja 2018 r. Rada Powiatu Chodzieskiego, wskazując na art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm., dalej jako P.f.), ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu chodzieskiego w 2018 r., zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. Nadto ustaliła rozkład pracy aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie powiatu chodzieskiego w 2018 r., zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały. Uchwała ta została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 4485). Pismem z 10 lipca 2018 r. [...] (dalej jako spółka, skarżąca), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła ww. uchwałę w części tj. w zakresie w jakim nakłada na spółkę obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez aptekę [...], w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie 1) przepisów prawa materialnego: art. 94 ust. 1 i 2 P.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przesłanki dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności i podjęcie uchwały bez rozważenia tej przesłanki, 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. niezastosowanie w drodze analogii art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej jako K.p.a.) poprzez całkowity brak uzasadnienia uchwały i przez to pozbawienie możliwości oceny przyczyn leżących u jej podstaw. Nadto pełnomocnik ocenił, że nastąpiło przeniesienie kosztów realizacji zadań własnych powiatu na podmiot indywidualny - spółkę. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że uchwała jest pozbawiona uzasadnienia w jakiejkolwiek jej części, w tym zupełnie nie odnosi się do negatywnej opinii Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu wyrażonej w formie uchwały prezydium z dnia 9 kwietnia 2018 r. Dalej napisał, że w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, w sytuacjach nagłych - a za takie należy uznać te, które mają miejsce nocą, w dni wolne od pracy czy święta, a które wymagają natychmiastowej reakcji, bez możliwości "przeczekania" do normalnych dni pracy aptek ogólnodostępnych - nie idzie się do apteki, ale wzywa raczej pogotowie ratunkowe lub udaje się na Szpitalny Oddział Ratunkowy. Po drugie zaś, "szczególna rola apteki", która miałaby właśnie być spełniona w przedstawionych sytuacjach, nie może być podstawą do nadmiernego obciążania obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego czy wręcz arbitralnego. Nie sposób tego ocenić, skoro uchwała nie została uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Starosta Chodzieski wniósł o oddalenie skargi. Napisał, że Rada Powiatu uchwałą z 13 grudnia 2017 r. uchwaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu chodzieskiego oraz harmonogram tygodniowych dyżurów aptek ogólnodostępnych z terenu miasta Chodzież, ale Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 stycznia 2018 r. stwierdził nieważność uchwały w całości. Wojewoda uzasadnił, że zakwestionowana uchwała nie wypełniała delegacji ustawowej, skoro apteki w porze nocnej miałyby pełnić wyłącznie dyżur telefoniczny. Dalej opisał proces opiniowania nowego projektu uchwały przez właścicieli aptek, wójtów i burmistrzów z terenu powiatu oraz samorząd aptekarski. Zaznaczył, że z projektem uchwały wraz z projektem uzasadnienia można było zapoznać się też na stronach internetowych BIP starostwa, w zakładce "konsultacje aktów prawa miejscowego" w terminie od 19 do 23 lutego 2018 r. Na skutek aktualizacji projekt uchwały wraz z uzasadnieniem ponownie był opiniowany i ponownie można się było z nim zapoznać w ww. zakładce "konsultacje aktów prawa miejscowego", w terminie od 26 do 30 marca 2018 r. Starosta w związku z tym ocenił jako chybiony zarzut skargi, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, co nie daje możliwości jakiejkolwiek polemiki z podjętymi w niej postanowieniami. Projekt uchwały zawierał uzasadnienie, które ujawniało motywy podjęcia uchwały, a ponadto wyrażane przez poszczególne apteki stanowiska stanowią wyraz podejmowanej polemiki. Dalej podkreślił, że istotny jest interes ludności a nie interes osób prowadzących apteki, zważywszy na specyfikę świadczonych usług. Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w drodze uchwały rady powiatu niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ale prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995, dalej jako u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o charakterze powszechnie obowiązującym. Dalej Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka prowadzi jedną z aptek na terenie powiatu – aptekę [...] (np. k. 22, 22v, 23). W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, której uregulowania dotyczą strony skarżącej w sposób bezpośredni – dotyczy interesu prawnego skarżącej spółki. Zarazem Sąd stwierdza, że z uwagi na konstrukcję interesu prawnego wniesienie skargi przez jeden z podmiotów którego obowiązków skarga dotyczy, daje podstawę do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim uchwała dotyczy strony skarżącej. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 ww. artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 94 ust. 2 P.f. Zgodnie z art. 94 P.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust. 1); rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (ust. 2). Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że w cytowanych przepisach są wskazane dwa cele, które powinny realizować apteki. Jednym jest świadczenie usług przez apteki w zwykłych warunkach, drugim świadczenie usług w porze nocnej, niedziele i święta i dni wolne od pracy. Nadto trzeba mieć na względzie, że trudne do przewidzenia są zdarzenia losowe, które uzasadniają pracę aptek również w porach nocnych oraz w niedzielę i święta, a także, że apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których są świadczone usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być uzależnione od możliwości uzyskania pomocy we wskazanym wyżej czasie w placówkach służby zdrowia (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2018 r., III SA/Kr 113/18; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Zdaniem Sądu na szczególną rolę aptek wskazują także przepisy z art. 96 ust. 3 i 4 P.f., zezwalające na wydanie przez farmaceutę, posiadającego prawo wykonywania zawodu, odpowiednio: produktu leczniczego zastrzeżonego do wydawania na receptę bez recepty lekarskiej - w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta, oraz zezwalające na wystawienie i zrealizowanie recepty farmaceutycznej, w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia pacjenta. Funkcją aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 P.f. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza rozkładem godzin pracy - również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy - należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach. Z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług są one podmiotami pełniącymi pewnego rodzaju misję publiczną, z której wynikają określone obowiązki, w tym obowiązek powszechnej dostępności, mogący w pewnych sytuacjach kolidować z interesem gospodarczym lub ekonomicznym przedsiębiorcy prowadzącego aptekę (por. prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 sierpnia 2018 r., II SA/Go 290/18; CBOSA). Sąd podziela przywołany pogląd, mając zarazem na uwadze i to, że szczególna rola apteki, o której mowa wyżej, nie może być podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca, dając organom samorządowym szczebla powiatowego kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności". Zobowiązał też organy do zasięgnięcia w tej kwestii opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2014 r., IV SA/Wr 123/14, CBOSA). Sąd uznaje za zasadny zarzut strony skarżącej, że zaskarżona uchwała jest pozbawiona uzasadnienia. Wprawdzie uzasadnienie posiada projekt uchwały, ale jest to tylko opis dotychczasowych wydarzeń związanych z wydaniem uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu tzn. w uzasadnieniu projektu uchwały została wymieniona uchwała Rady Powiatu z 13 grudnia 2017 r., opisano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 18 stycznia 2018 r. oraz zawarto informację, że zachodzi konieczność podjęcia nowej uchwały w tym samym przedmiocie. W szczególności uzasadnienie projektu uchwały jest pozbawione argumentów merytorycznych. Brak merytorycznego uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Sąd zaznacza, że skoro samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały, to tym bardziej Rada powinna ustosunkować się do tej opinii i wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnia uwag organu samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia art. 94 P.f., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogia legis art. 107 § 3 K.p.a. prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała powinna zawierać uzasadnienie. Brak należytego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały, szczególnie kwestii, dlaczego nie została w niej uwzględniona opinia organu samorządu zarządu aptekarskiego. Wprawdzie opinia powyższa nie ma charakteru wiążącego, niemniej jednak, skoro ustawodawca zobowiązał organ do zasięgnięcia takiej opinii, musi ona być przedmiotem oceny organu uchwałodawczego – podobnie jak opinia wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Jeżeli wskazane opinie w niniejszej sprawie są sprzeczne, organ powinien przede wszystkim wyjaśnić w uzasadnieniu uchwały, z jakich powodów uwzględnił jedne opinie, a nie uwzględnił innych. Konieczne zatem jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2017 r., III SA/Po 503/17; CBOSA). Należy także podkreślić, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. m.in. "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości". M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16). Z art. 94 P.f. wynika, że uchwała podjęta na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać uzasadnione potrzeby ludności. Zdaniem Sądu ocena, czy w przedmiotowej sprawie kryterium to zostało uwzględnione nie jest – z uwagi na braki uzasadnienia uchwały – możliwa. Organ bowiem nie uzasadnił swojej uchwały (jak i nie uzasadnił merytorycznie projektu uchwały) i nie wykazał w precyzyjny sposób, że wypełnił przesłankę z powołanego art. 94 P.f., a jednocześnie, że obciążenie apteki strony skarżącej w sposób wskazany w uchwale jest uzasadnione wyżej wymienioną przesłanką. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, w zakresie objętym skargą, została podjęta z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy uwzględniono przesłanki z art. 94 P.f., a także czy nie pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji, wprowadzając zbędne obciążenia w stosunku do strony skarżącej jako właściciela apteki ogólnodostępnej. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej.