III SA/Po 499/12

Dnia 23 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez pozwolenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P., na podstawie art. 36 i 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2004 r., Nr 101) nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dniu [...] wpłynęło pismo mieszkańca dotyczące sprawdzenia legalności zamieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...]. W dniu [...] dokonano kontroli tego pasa, w trakcie której stwierdzono, że została w nim umieszczona tablica reklamowa, usytuowana na przyczepie samochodowej o nr rej. [...]. Łączna powierzchnia tej tablicy wynosiła 24 m2. Ustalono, że powyższy nośnik, należący do firmy Spółki A, znajdował się w liniach rozgraniczających pas drogowy pozostający w administracji ZDM. Ustalenia kontrolne spowodowały wszczęcie z urzędu, w dniu 02.09.2009 r. postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego. Następnie w dniu 22.09.2009 r. odbyły się oględziny w terenie, podczas których stwierdzono usunięcie reklamy z pasa drogowego ul. Podolańskiej. Organ I instancji, opisując przebieg postępowania wskazał, że w dniu 23.09.2009 r. w siedzibie ZDM stawił się R. W., przedstawiciel firmy Spółka A, który zapoznał się z dokumentacją sprawy. Firma została prawidłowo powiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów dowodowych, ale jej przedstawiciel nie zgłosił się do siedziby organu i nie przedstawił stanowiska Spółki na piśmie. W efekcie organ I instancji naliczył karę pieniężną za okres od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia 02.09.2009 r. do dnia wykonania przez ZDM ostatniego zdjęcia z zajmowanego pasa drogowego tj. do dnia 11.09.2009 r. w wysokości 10-ciokrotnej opłaty, liczonej wg stawki zgodnej z uchwałą Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004 r., tj. 1 zł x 10 dni x 24 m2 powierzchni zajęcia x 10. W odwołaniu od powyższej decyzji firma Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 107 § 1 KPA bowiem decyzja została wydana przez Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu, który nie jest organem administracji publicznej, a poza tym została skierowana do podmiotu – Spółki A (bez cudzysłowu), który nie istnieje. Natomiast Spółka A odwołała się z ostrożności procesowej, ponieważ do niej skierowano korespondencję, - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4 art. 79 § 1 i 2 KPA ponieważ w czasie od wszczęcia postępowania do powiadomienia strony przeprowadzono szereg czynności dowodowych bez jej udziału i bez zapewnienia możliwości aktywnej obrony. W odwołaniu podniesiono, że przedstawiciel Spółki nie był obecny przy sporządzaniu zdjęć stanowiących dowód pozostawienia przyczepy samochodowej z nośnikiem reklamy i stwierdził że są one fotomontażem, gdyż zostały zrobione bez możliwości udziału strony, a ponadto zostały utrwalone w sposób podważający ich wiarygodność. Odwołujący uznał, że organ I instancji nie udowodnił, że to Spółka A zajęła pas drogowy, a jedynie udowodnił, że z danych zawartych w ewidencji pojazdów wynika, iż przedmiotowa przyczepa stanowi własność skarżącej. Nie wykazano jednak kto faktycznie pas drogowy zajmował. Tym podmiotem nie była Spółka A. Jednocześnie podniesiono, że skarżąca nie miała wpływu na treść protokołu z oględzin przedmiotowej przyczepy. Nie wskazano w nim sposobu dokonania pomiarów i użytych w tym celu narzędzi pomiarowych. Odwołujący zaprzeczył jakoby przedmiotowa przyczepa była reklamą, gdyż była wykorzystywana do przewozu drewna ratanowego z uwagi na swoją konstrukcję (długość i konstrukcja trójkąta rozkładająca nacisk na środek ciężkości przyczepy). Odwołujący się zakwestionował nadto obliczenia i pomiary powierzchni przedmiotowej reklamy dokonane przez organ I instancji oraz ustalony w decyzji okres zajmowania pasa drogi w dniach od 02.09.2009 r. do dnia 11.09.2009r., w sytuacji gdy twierdzenia oparte zostały na fotografiach zrobionych w dniach 02.09.2009 r., 07.09.2009 r., 09.09.2009 r. i 11.09.2009 r. a więc na podstawie wybiórczych "kontroli". Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) art. 127 § 1, art. 138 § 2 w zw. art. 7 i art. 77§1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. u. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że materiał dowodowy, w tym materiał fotograficzny oraz mapa zasadnicza, potwierdzają zajęcie pasa drogowego ul. Podolańskiej, poprzez postawienie przyczepy reklamowej bez zezwolenia. Organ ten uznał za nieuzasadnione twierdzenia strony, że załączone do akt sprawy zdjęcia są fotomontażem. Twierdzenia te nie zostały bowiem poparte żadnym materiałem dowodowym. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania, w związku z zamieszczeniem w decyzji nazwy firmy A bez cudzysłowu i podkreśliło, że na pieczęci firmowej Spółka A również brak cudzysłowu przy nazwie spółki. O tym, że decyzja została skierowana do właściwego podmiotu świadczy też treść reklamy zamieszczonej na lawecie. W dacie kontroli przeprowadzonej w dniu 07.09.2009 r. pracownicy ZDM stwierdzili dalsze zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez przyczepę z reklamą. Ustalenia te zostały zapisane w protokole kontroli pasa drogowego, z którego wynika, że pas drogowy był zajmowany przez nośnik reklamowy. Załączone do protokołu wydruki fotografii sporządzonej podczas kontroli, potwierdziły ustalenia zapisane w protokole. Organ odwoławczy podkreślił, że działania ZDM w sprawie zostały podjęte na skutek pisemnej interwencji mieszkańca Poznania dotyczącej umieszczenia reklam w kilku miejscach Poznania, w tym przedmiotowej reklamy na lawecie. Zdaniem SKO w aktach znajduje się dowód inny niż przestawiony przez pracowników organu I instancji, potwierdzający pozostawienie w pasie drogowym lawety z reklamą Salonu Meblowego przy ul. [...] wskazujący na to, że laweta znajdowała się w pasie drogowym od dłuższego czasu. W dniu 07.09.2009 r. zawiadomiono spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w dniu 02.09.2009 r. oraz skutecznie zawiadomiono o terminie przeprowadzenia oględzin w miejscu zamieszczenia przyczepy z reklamą w dniu 22.09.2009 r. Organ odwoławczy uznał, że nie pozbawiono strony możliwości uczestnictwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, gdyż przed wydaniem decyzji zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości skorzystania z przysługującego prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Kolegium stwierdziło nadto, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazały na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i organ ten nie miał wątpliwości co do konieczności wymierzenia kary za umieszczenie lawety reklamowej w pasie drogowym. Wątpliwości SKO wzbudziła natomiast określona w decyzji powierzchnia reklamy, ponieważ organ I instancji nie wskazał w jaki sposób dokonano pomiarów. Podkreślono, że w aktach sprawy brak protokołu z pierwszej czynności kontrolnej przeprowadzonej w dniu 02.09.2009 r. Kolegium uznało ponadto, że przed wydaniem kolejnej decyzji organ I instancji powinien również opisać fotografie zamieszczone w aktach, gdyż fotografie z dnia 09.09.2009 r. i z dnia 11.09.2009 r. ukazują jednoznacznie to samo miejsce umieszczenia reklamy, o czym świadczą te same punkty odniesienia w otoczeniu lawety. Natomiast inne ujęcie, z dnia 07.09.2009r. nie pozwala na stwierdzenie, czy laweta nie została przemieszczona i może budzić wątpliwości u osób nie znających tego miejsca na ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, bez uzupełnienia tej dokumentacji nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, a prawidłowe ustalenie wielkości reklamy i czasu zajęcia pasa drogowego ma istotne znaczenie dla sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A. zakwestionowała opisaną wyżej decyzję SKO w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzuciła, że podjęta została z naruszeniem art. 7. k.p.a. w związku z § 7 pkt 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 roku w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu kontroli (Dz. U. z 2008 roku, Nr 3, poz. 13) oraz wniosła o umorzenie postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w trakcie postępowania nie wykazano jakie urządzenia pomiarowe zastosował organ I instancji, a ponadto czy urządzenia powyższe spełniały przewidziane prawem normy i posiadają świadectwo legalizacji miernika. W ocenie strony skarżącej z tego powodu postępowanie w niniejszej sprawie należy umorzyć. Niemożliwe bowiem pozostaje konwalidowanie błędów natury formalnej po upływie 3 lat od zdarzenia, które było podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. Niemożliwe jest również wykazanie jakim urządzeniem pomiarowym posłużono się w niniejszej sprawie i czy na czas dokonania pomiaru posiadało ono świadectwo legalizacji miernika. Ponadto pomiary przedmiotowej przyczepy nie są możliwe w toku niniejszego postępowania z uwagi na fakt jej zbycia w dniu 25.06.2010 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę Spółkę A kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Poznaniu poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie zostały prawidłowo poczynione ustalenia, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Wątpliwości organu odwoławczego budziła prawidłowość postępowania, w wyniku którego poczyniono ustalenia dotyczące powierzchni reklamy. Nie wyjaśniono też czy jej nośnik nie był przemieszczany w czasie, za który wyliczona została kara. Kwestionując zgodność z prawem powyższej decyzji skarżąca wyraziła pogląd, że z uwagi na upływ czasu, nie jest już możliwe poczynienie ustaleń dotyczących rodzaju urządzeń pomiarowych, których użyto do określenia wielkości reklamy w decyzji organu I instancji jak i ustaleń co do posiadania przez te urządzenia świadectwa legalizacji. To zaś winno stanowić podstawę do umorzenia postępowania. Powyższe zarzuty skargi nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy znajduje zastosowanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale jednocześnie dopatrzy się wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Ich wyjaśnienie natomiast jest konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Cytowany przepis oznacza zatem, że organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne, gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 518-519). W rozpoznawanej sprawie przepis powyższy został prawidłowo zastosowany. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] poprzez postawienie przyczepy reklamowej, bez zezwolenia. Potwierdził to zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny i załączona do niego mapa zasadnicza. Konsekwencją takich ustaleń jest wymierzenie kary za umieszczenie powyższej przyczepy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Zachodzą zatem podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, co trafnie podkreślił organ odwoławczy. Treść skargi wskazuje, że skarżąca nie kwestionuje stanowiska SKO co do braku prawidłowych ustaleń odnośnie powierzchni reklamy, rodzaju urządzeń pomiarowych, którymi dokonano pomiaru jej powierzchni oraz posiadania przez nie świadectwa legalizacji. Z takiego stanowiska pośrednio wynika, że skarżąca nie kwestionuje już ustaleń co do podmiotu objętego postępowaniem i faktu umieszczenia przez ten podmiot reklamy w pasie drogi ul. [...]. Skarżąca prezentuje natomiast stanowisko, że opisane w decyzji SKO wady decyzji organu I instancji nie mogą zostać konwalidowane po upływie trzech lat od jej wydania z uwagi na upływ czasu oraz z powodu zbycia przedmiotowej przyczepy. Zdaniem skarżącej z tego powodu postępowanie winno zostać umorzone. Zgodnie z art. 105 § 1 K.P.A. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe z powodu upływu czasu i faktu zbycia przyczepy stanowiącej nośnik reklamy. Przedmiotem postępowania jest bowiem bezsporny już fakt umieszczenia przyczepy z tablicą reklamową w pasie drogowym ulicy [...] w P. Dotychczasowy brak prawidłowych ustaleń co do powierzchni przedmiotowej reklamy nie stanowi o braku możliwości poczynienia powyższych ustaleń w toku ponownych czynności dowodowych. Na tym etapie postępowania, nie można zasadnie twierdzić, że przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie powierzchni reklamy w sposób dokładny i udokumentowany jest już niemożliwe. Nie można bowiem wykluczyć, że organ I instancji dysponuje dokumentacją bądź innymi środkami dowodowymi pozwalającymi na poczynienie niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Skoro zaś zarzuty skargi nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia a brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, które sąd bierze pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270).