III SA/Po 5/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. w P. kwotę 4040 zł (cztery tysiące czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2020 roku pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w P. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego przy ul. [...] w P.,stwierdzając zajęcie pasa drogowego o pow. reklamy 17,68 m 2. Wykonano fotografię . Kolejnych kontroli dokonano [...] i [...] grudnia 2020 r oraz [...] i [...] stycznia 2021 roku, [...] lutego 2021 roku, [...] marca 2021r, [...] kwietnia 2021 r. [...] czerwca 2021 roku. W dniu [...] lutego 2021 roku zawiadomiono P. SA w P. o wszczęciu w dniu [...] grudnia 2020 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i poinformowano stronę o oględzinach w dniu [...] lutego 2021. Istotnie w dniu [...] lutego 2021 roku sporządzono protokół oględzin umieszczenia reklamy bez zgody ZDM przy ul. [...] w P., na którą to czynność strona nie stawiła się. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W dniu [...] marca 2021 roku, po ustaleniu danych użytkownika lawety zawiadomiono o wszczęciu postępowania firmę R. Sp z o.o. Spółka nie odebrała zawiadomienia. Ostatnią kontrolę pracownicy ZDM przeprowadzili [...] czerwca 2021 roku, nadal stwierdzono zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] lipca 2021 roku spółkę R. poinformowano o zakończeniu postępowania i możliwości zaznajomienia z materiałami . Decyzją dnia [...] sierpnia 2021 roku Zarząd Dróg Miejskich w P. wydał decyzję o nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie [...]zł z tytułu umieszczenia bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym oraz nałożono obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego w terminie 14 dni. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i umorzenie należności. Podniosła w nim zarówno zarzut formalny związany z niewłaściwym kierowaniem korespondencji do strony, jak i okoliczności osobiste i finansowe wnosząc o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2021 roku, o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na zebrany materiał dowodowy, starania organu o doręczenie korespondencji, jak i uzasadnienie odwołania organ nie widzi podstaw do uchylenia decyzji. Strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do WSA w Poznaniu. W skardze zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że reklama znajdowała się na innej działce niż faktycznie ustalono to w toku postępowania, nie wskazanie w uzasadnieniu – o jakie przesłanki ustalono powierzchnie reklamy, naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez nienależyte prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie powierzchni zajętego pasa i brak ustaleń, czy reklama znajdowała się faktycznie w pasie drogowym, naruszenie art. 7 Kpa poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych i koniecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy , naruszenie art. 107 § 4 Kpa w zw. z art. 11 Kpa polegające na nie wskazaniu w zaskarżonej decyzji ,jak obliczono powierzchnię pasa drogowego. W uzasadnieniu podniesiono jeszcze zarzut niewłaściwego kierowania korespondencji do strony. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów w niej wskazanych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi, a związany z niewłaściwym doręczenie stronie korespondencji, a w związku z tym pozbawieniem prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Otóż, wbrew twierdzeniu pełnomocnika analiza akt sprawy dostarczyła podstaw do przyjęcia, że organy podjęły wszelkie kroki by korespondencja skierowana do Skarżącej została doręczona skutecznie. I tak [...] marca 2021 roku zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego skierowane zostało na adres przy [...] w P., a nie [...] w P. i spółka również nie odebrała korespondencji do niej kierowanej. Trzeba podkreślić, że organ administracyjny już [...] grudnia 2020 r., czyli po dwóch pierwszych kontrolach pasa drogowego kierował zapytania o właściwy adres właściciela reklamy do firmy P. i od momentu uzyskania odpowiedzi tj. od [...] stycznia 2021 kierował korespondencję na ten właśnie adres. Do [...] kwietnia 2021 r. trwały nieudane próby skontaktowania się ze spółką R. pod tym adresem ,dlatego korespondencję skierowano także na adres przy ul. [...] w P. .Mianowicie [...] maja 2021 skierowano pismo informujące o prowadzeniu postępowania ,a w dniu [...] czerwca 2021 roku zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które strona odebrała i to pod adresem uznanym przez pełnomocnika za nieprawidłowy. Pomimo więc deklaracji strony o jedynym właściwym adresie przy [...] w P. ,strona nie odebrała stamtąd żadnej korespondencji, a odebrała ją z miejsca , które organ ustalił z urzędu. Stąd zarzut o niewłaściwym kierowaniu korespondencji należy uznać za nieuzasadniony. Na marginesie sąd wskazuje, że ostatnie pismo strony, już po zakończeniu postępowania informujące o usunięciu reklamy na odwrocie maila wskazuje właśnie adres P. ul. [...]. Pełnomocnik w skardze podniósł też zarzuty o wadliwym wskazaniu miejsca posadowienia reklamy. Sąd uznaje, że niewłaściwe wskazanie nr lokalizacji reklamy w decyzji drugoinstancyjnej jest wprawdzie uchybieniem organu, ale ma ono charakter oczywistej omyłki i nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić ,że strona przez cały czas trwania postępowania nie kwestionowała lokalizacji reklamy. Wskazanie jednoznaczne w decyzji organu I instancji lokalizacji przyczepy z reklamą na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] na dz.ew.[...] ,Obręb D.,ark.[...] również nie było przez stronę kwestionowane w odwołaniu i w toku postępowania. Brak sporu również co do miejsca i treści reklamy z uwagi na każdorazowe obrazowanie protokołu kontroli pasa drogowego dokumentacją fotograficzną, a także załączoną do akt mapę sytuacyjną z zaznaczoną reklamą i pasem drogowym. Strona osobiście mailem z dnia [...] sierpnia 2021 roku poinformowała, że usunęła przyczepę z reklamą z ulicy [...] i nie podnosiła, że stoi ona w innym miejscu niż wynika to z decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że skoro organ II instancji na mocy art. 138 §1 pkt 1 Kpa wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, to tym samym uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i tym samym również orzekł o nałożeniu kary pieniężnej. W sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. Tak się stało w niniejszej sprawie, choć istotnie organ II instancji lakonicznie odniósł się do zarzutów odwołania. Wskazał jednak w uzasadnieniu, że reklama została umieszczona w pasie drogowym, a jej właściciel nie posiadał stosownego zezwolenia . Podniesiono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego. Zgodnie z art. 11 K.p.a., wyjaśniono stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Z akt wynika jednoznacznie, że powierzchnia obliczona została odbiornikiem G. o nr [...] ,posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia [...] czerwca 2021 roku ,drogomierzem matki N. o nr [...] posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia [...] czerwca 2021 roku oraz dalmierzem laserowym L. o numerze seryjnym [...], posiadającym świadectwo wzorcowania z dnia [...] czerwca 2021 roku.Wszystkie te dane wpisane zostały do każdego protokołu kontroli pasa drogowego. Akta zawierają też pełną dokumentację fotograficzną oraz dane z bazy Ewidencji Gruntów i Budynków dot. [...],ark.[...].Matematyczne wyliczenie kwoty kary na podstawie § 4 ust.1 Uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego jest również prawidłowe. Wyraźnie w decyzji pierwszoinstancyjnej na k. 5 wskazano, że wysokość opłaty przyjęto na podst. art. 40 ust.6 ustawy o drogach publicznych ,a konkretnie powierzchnię reklamy, nie jej rzut poziomy, czego dowodzi zapis w pierwszej kontroli dnia z [...] grudnia 2020 roku zawierającym proste wyliczenie matematyczne [...] co dało powierzchnię [...] m2 wskazywaną konsekwentnie w kolejnych kontrolach. Jest rzeczą oczywistą, że tak obliczona powierzchnia nie mogła ulec zmianie. Brak jest więc podstaw , by podważać tak powierzchnię zajętego pasa, jak i wysokość obliczanej opłaty, a strona nie wskazała jakichkolwiek środków dowodowych podważających ustalenia organów. Także czas uznany przez organ za czas posadowienia reklamy bez zgody zarządcy drogi przyjęty do [...] czerwca 2021 roku, czyli do ostatniej kontroli i oględzin jest czasem ustalonym i wyliczonym prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest jednak związany granicami skargi , co oznacza między innymi uprawnienia do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczono w skardze (art. 134 p.p.s.a.). Otóż okoliczności dotyczące czasu zajmowania przez reklamę pasa drogowego i jej usunięcia zawarte w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2021 roku wniosku winny być ocenione pod kątem art.189f Kpa, bo w ocenie sądu taka była intencja strony zawarta w tym środku zaskarżenia, a ponadto nakazują to nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2017 poz. 935). Zatem, rozważenia wymagała kwestia ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przesłanki wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu ważności zezwolenia oraz sposób wyliczenia kary zostały wprawdzie uregulowane w art.40 ust.12 u.d.p. i art.40 ust. 4 u.d.p., niemniej treść art. 189d pkt 1 k.p.a jakkolwiek nie ma bezpośredniego zastosowania może być pomocna przy ustaleniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa i jego ewentualnej znikomości. Organ administracji publicznej powinien więc ocenić wagę naruszenia zakazu, a sam bezwzględny charakter kary nie może determinować tej oceny. Kwestie te zostały przez organy zupełnie pominięte, mimo że strona w odwołaniu podnosiła ,że sytuacja firmy począwszy od 2020 roku jest trudna , bo w związku z pandemią Covid-19 podmioty współpracujące ze spółką ograniczały budżety na marketing i reklamę. Nie uwzględniając wprowadzonych do k.p.a. regulacji, organ odwoławczy nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej było przedwczesne. Trzeba mieć bowiem na względzie, że z treści art. 189f k.p.a. wynika obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd, nie przesądzając o wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 2700 zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł rozstrzygnięto zgodnie z art. 200,art.205 § 2 i art. 206 p.p.s.a .Przyczyną miarkowania kosztów zastępstwa procesowego był fakt, że skargę uwzględniono z powodów w niej nie wskazanych. W istocie żaden z podniesionych zarzutów nie okazał się skuteczny, a uwzględniając treść skargi sąd uznał, że wynagrodzenie w takiej kwocie pokrywa nakład pracy pełnomocnika.