III SA/Po 500/21

Dnia 9 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wprowadzenie ścieków do ziemi za IV kwartał 2019 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 281 ust. 5, , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) określił J. C., prowadzącej działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe Ubój i Przetwórstwo (dalej określanej jako strona skarżąca) opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do ziemi za okres IV kwartału 2019 r. Decyzja została wydana w następującym stanie. Dnia [...] lipca 2019 r. do Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] wpłynął wniosek J. C., prowadzącej działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe Ubój i Przetwórstwo o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na sługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych oraz wprowadzanie ścieków przemysłowych pochodzących z zakładu produkcyjnego. W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ rozpoczął weryfikację ww. wniosku. Dnia [...] grudnia 2020 r. organ ustalił w formie informacji stronie skarżącej za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do ziemi. W dniu [...] grudnia 2020 r. z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, strona skarżąca złożyła reklamację, w której zakwestionowano ustalenie wysokości opłaty podwyższonej i wniesiono o jej anulowanie. Dyrektor PGWWP Zarządu Zlewni w [...] nie uznał reklamacji strony skarżącej, gdyż - jak wskazał w uzasadnieniu decyzji - wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego był niekompletny, wymagał uzupełnienia, co wydłużyło czas wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. rozpoczęto weryfikację przedmiotowego wniosku wraz z załączonym operatem wodnoprawnym. Organ wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przebieg dalszego postępowania związanego z weryfikowaniem i uzupełnianiem przedmiotowego wniosku. W dniu [...] marca 2020 r. została wydana decyzja administracyjna. Strona wniosła odwołanie od decyzji, ale zostało ono uznane za niedopuszczalne. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 273 ust. 6 ustawy - Prawo wodne stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w formie decyzji. Organ wskazał, że strona skarżąca korzystała w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 280 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, podmiot ten zobowiązany jest ponosić opłatę podwyższoną za usługi wodne. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca i złożyła skargę do WSA w Poznaniu. Strona podniosła, że w lipcu 2019 r. złożono wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, wobec czego dotychczasowe pozwolenie winno obowiązywać do dnia wydania nowego pozwolenia, czyli do dnia [...] marca 2020 r. Ponadto postępowanie w zakresie wydania nowego pozwolenia było prowadzone przewlekle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty stałej za: 1) pobór wód podziemnych, 2) pobór wód powierzchniowych, 3 ) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi – ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, – ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie natomiast z art. 273 ustawy - Prawo wodne : 1. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. 2. Reklamację składa się odpowiednio do Wód [...] albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22. [...] Złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 18 albo 23. 4. Wody [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. 5. W razie uznania reklamacji Wody [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. 6. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 14 dni od dnia przekazania podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nowej informacji temu podmiotowi zwraca się różnicę między wysokością opłaty za usługi wodne, wniesionej na podstawie art. 271 ust. 6 lub art. 272 ust. 18 albo 23, a wysokością opłaty za usługi wodne wynikającą z nowej informacji. 8. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. 9. Reklamacja przysługuje raz w okresie rozliczeniowym. 10. Zaskarżenie decyzji, o której mowa w ust. 6, nie wstrzymuje jej wykonania. W niniejszej sprawie organ dopiero [...] sierpnia 2019 r. (a więc prawie miesiąc od wpływu wniosku do organu) rozpoczął jego weryfikację. Zdaniem strony skarżącej nie jest ona odpowiedzialna za opieszałość organu i stąd nie powinna ponosić negatywnych skutków ww. okoliczności. Podkreślić należy, że w dniu [...] marca 2020 r. została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego na odprowadzanie ścieków. Powyższa argumentacja strony skarżącej zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie. O zasadach, jakimi winien kierować się organ w przedmiotowej sprawie, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała NSA z 12 grudnia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/11) w sprawie dotyczącej art. 276 ust. 1 p.o.ś., ale przepis ten pełni analogiczną funkcję do przepisów właściwych w niniejszej sprawie. Z ww. uchwały wynika, że przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Tutejszy Sąd stwierdza, iż zarówno w przypadku p.o.ś., jak i prawa wodnego mamy do czynienia z instytucjami sankcjonującymi zaniechanie wywiązania się adresata norm prawnych z obowiązków administracyjnych. NSA wskazał - dokonując analizy normatywnej ww. przepisu p.o.ś. - że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. NSA odwołał się także do podobnego zagadnienia, występującego w poprzednim stanie prawnym, które zostało także rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98 (opubl. ONSA 1999, nr 2, poz. 46). NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, po akcesji Polski do Unii Europejskiej, nastąpiła daleko idąca przebudowa materialnego prawa ochrony środowiska, lecz istota problemu jest podobna. NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., że termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., ma charakter procesowy oraz że są środki dyscyplinujące właściwe organy administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy, nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady - zanieczyszczający płaci (art. 7 p.o.ś.). Ponadto okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej (w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś) powinny uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jak i czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. NSA zaznaczył także, że zgodnie z art. 193 ust. 4 p.o.ś. organ właściwy do wydania wymaganego pozwolenia stwierdza w formie decyzji, że pozwolenie wygasło z powodu upływu terminu, na który zostało wydane. Stąd oceny wymaga z jednej strony czy zostały spełnione wszystkie wymagania w zakresie ochrony środowiska, z drugiej zaś kwestia upływu terminu, na który wydane zostało poprzednie pozwolenie, ponieważ korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły. NSA stwierdził, że w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Ustawa ta, poprzez nowelizację art. 37 § 2 k.p.a., zobowiązała organ rozpoznający środek prawny służący zwalczaniu bezczynności organu prowadzącego postępowania (zażalenie albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) do tego, aby uznając zasadność takiego środka i podejmując przewidziane w tym przepisie działania (wyznaczenie dodatkowego terminu, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki i osób winnych jej powstania, a także podjęcie środków eliminujących powstawanie zwłoki w przyszłości), stwierdzał jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Miało to umożliwić dochodzenie od funkcjonariusza odszkodowania w wysokości odszkodowania wypłaconego stronie przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej. NSA wskazał, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia (w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś.) oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezasadne jest stwierdzenie organu, że odpowiedzialnym za brak wydania pozwolenia jest wyłącznie strona skarżąca. Biorąc pod uwagę bezsporny w niniejszej sprawie stan faktyczny w zakresie zarówno: daty złożenia wniosku, istnienia braków formalnych wniosku, wezwania organu do usunięcia braków formalnych wniosku czy też w zakresie wydania decyzji której przedmiotem jest pozwolenie wodnoprawne (decyzja ta wydana została dnia [...] marca 2020 r.) WSA wskazuje, że organ zobowiązany był do wydania decyzji zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego unormowaną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., a dotyczącą szybkości postępowania administracyjnego. Zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminach określonych w Rozdziale 7 k.p.a. (art. 35 i nast. K.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również z treści odpowiedzi na skargę wynika, że organ pełną odpowiedzialność za zaistniały stan przenosi na stronę skarżącą. W ocenie Sądu taka konstatacja jest nieuprawniona i nie uwzględnia ona starań strony do zachowania się zgodnie obowiązującymi przepisami prawa także w zakresie przestrzegania przez organ naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a dotyczących szybkości postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wstrzymanie biegu postępowań administracyjnych nie zwalnia organu z obowiązku badania wpływu tych okoliczności na wydawane później rozstrzygnięcia organu. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, jak również wnioski wynikające z wykładni przepisów prawa, dokonanej przez NSA w powyższych uchwałach, wydanych przecież w sprawach instytucji prawnych o zbliżonym charakterze prawnym do instytucji będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej w niniejszej sprawie, a mianowicie - opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Uzasadnienie decyzji organu nie spełnia w tym zakresie wymogów normatywnych, w szczególności wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera ono bowiem rozważań dotyczących spełnienia przez organ jednej z fundamentalnych zasad administracyjnych, a mianowicie szybkości postępowania. Organ zobowiązany będzie zbadać i wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z jakich przyczyn nie doszło do wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego w terminie obowiązywania poprzedniego. Organ zobowiązany będzie zastosować sposoby wykładni przepisów prawa, dokonanej przez NSA w powyższych uchwałach, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu biorąc także pod uwagę także inne zasady postępowania administracyjnego m.in. zasady unormowane w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 7 a k.p.a. Dopiero po dokonaniu ww. czynności organ powinien rozważyć czy zachodzą przesłanki do wydania merytorycznej decyzji w sprawie czy też umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej. Ze względu na powyższe rozważania należało uznać zarzuty skargi za zasadne i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto jak w punkcie 2 sentencji – na podstawie art. 200 P.p.s.a.