III SA/Po 506/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kaliszu z dnia 12 grudnia 2013 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 12 grudnia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 26 kwietnia 2013 r, o przyznanie płatności na rok 2013, przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł i odmówił przyznania w ramach uzupełniającej płatności obszarowej – płatności zwierzęcej na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm. ). Przyczyną odmowy było stwierdzenie, że wnioskodawca w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. ( okresie referencyjnym ) nie posiadał zwierząt zarejestrowanych na siebie lub małżonka w rejestrze oznakowanych zwierząt. Organ odwoławczy przyznał, że dołączone do wniosku dokumenty mogą świadczyć o posiadanych zwierzętach lecz nie wynika z nich fakt wpisania lub zgłoszenia tych zwierząt do rejestru przez wnioskodawcę. Dalej wyjaśniono, że z licznych dowodów zakupu przedkładanych przez wnioskodawcę wynika fakt posiadania zwierząt w okresie referencyjnym jak i później w sensie cywilistycznym, natomiast wszelkie zwierzęta zgłaszane przez J. S. do rejestrów były rejestrowane zgodnie z zapisami na formularzach na J. S. ( matkę wnioskodawcy ), na wskazany przez odwołującego numer siedziby stada, przypisanego do J. S. Potwierdzają to wszystkie zgromadzone w dokumentacji sprawy formularze rejestracji i przemieszczeń bydła złożone w Biurach Powiatowych Agencji w T. i w K. Pracownicy biur powiatowych nie mają obowiązku sprawdzania nadawcy zgłoszenia identyfikacji i rejestracji zwierząt, natomiast wykonują swoje obowiązki w zgodzie z danymi zawartymi na pierwszej stronie formularzy, tzn. biorąc pod uwagę numery siedziby stad oraz podane numery zwierząt gospodarskich. Podano również, że w aktach sprawy znajduje się paszport bydła wystawiony na sztukę nr [...]w dniu 31 maja 2003 r. na J. S. a wnioskodawca nigdy nie zwracał się do Biura Powiatowego o skorygowanie ewentualnej omyłki. Wskazano ponadto, że z akt sprawy z roku 2007, które mają odniesienie do sprawy niniejszej wynika, że Odwołujący w powyższym okresie nie posiadał żadnych zarejestrowanych zwierząt. Potwierdzają to odpowiednie rejestry ARiMR, jak i złożone w trakcie postępowania odwoławczego wyjaśnienia Pana J. S. Odwołujący podnosi jedynie, że zwierzęta były w tym czasie zarejestrowane na Panią J. S. w wyniku błędów popełnionych przez pracowników Biura Powiatowego w K . W świetle tych ustaleń stanu faktycznego nie ma zatem wątpliwości, że Pan J. S., jako że nie był w wymienionym okresie posiadaczem zarejestrowanych na siebie zwierząt, nie spełnia warunków zawartych w przepisie § 4 cyt. wyżej rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję strona zarzucała, że decyzja jest wadliwa, ponieważ wszystkie zwierzęta zostały zarejestrowane w 2005 r. przez Biuro Powiatowe Agencji w K. nieprawidłowo, na nazwisko innej osoby niż zgłaszający, to jest na jego matkę. Mimo wielokrotnych pism wyjaśniających rolnika, nie zweryfikowano błędnych wpisów w rejestrach. Skarżący wnosił o zobowiązanie organu do przedłożenia kopii druków zgłoszeniowych przemieszczenia zwierząt w 2005 r. oraz kopii formularza zgłoszeniowego kolczykowania bydła oraz domagał się przyznania mu płatności zwierzęcej, poczynając od roku 2007. Do skargi załączono plik dokumentów ( kserokopie ). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm. ) wynika, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik lub jego małżonek w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006 r., rolnikowi lub jego małżonkowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni: a) trwałych użytków zielonych lub b) upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, lub c) mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, jeżeli we wniosku złożonym w 2006 r. o przyznanie tej płatności rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki – także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że skarżący składał wnioski obszarowe w latach 2004-2006 zatem płatność zwierzęca mogła być mu przyznana w 2013 r. jedynie po spełnieniu warunków zawartych w § 6 powołanego wyżej rozporządzenia wskazując, że wnioskodawca nie spełnia tych warunków ponieważ w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. ( w okresie referencyjnym ) nie posiadał zwierząt zarejestrowanych na siebie lub małżonka w rejestrze oznakowanych zwierząt. Wpis zwierząt do rejestru a raczej jego brak, był zatem podstawową i jedyną przesłanką odmowy przyznania płatności skarżącemu. Tej okoliczności Sąd nie był w stanie skontrolować w toku niniejszego postępowania, gdyż w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów związanych z rejestracją zwierząt. Skarżący w odwołaniu jak i od wielu lat, w toku wcześniejszych postępowań o przyznanie płatności, co wynika z zaskarżonej decyzji, kwestionuje fakt przypisania jego zwierząt do siedziby stada J. S. ( matki skarżącego ). Z zaskarżonej decyzji wynika, że raz dokonane wpisy, nawet gdy są błędne, nie są weryfikowane przez organy Agencji, jak również organy nie wyjaśniają sprzeczności danych w kolejnych zgłoszeniach zwierząt do rejestru z danymi figurującymi w rejestrze co do posiadacza zwierzęcia i przypisanego mu numeru stada. Tak przynajmniej było w rozpoznawanej sprawie, gdyż w decyzji organu odwoławczego napisano, cyt.: "...pracownicy biur powiatowych nie mają obowiązku sprawdzania nadawcy zgłoszenia identyfikacji i rejestracji zwierząt, natomiast wykonują swoje obowiązki w zgodzie z danymi zawartymi na pierwszej stronie formularzy, tzn. biorąc pod uwagę numery siedziby stad oraz podane numery zwierząt gospodarskich." Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem oznacza ono, że organy Agencji nie dbają o poprawność materialną Systemu, dokonując bezrefleksyjnie wpisów nawet na wniosek osób nie figurujących w Systemie. Podkreślić należy, że poprawność wpisów w rejestrze zwierząt rzutuje następnie na stan faktyczny sprawy zainicjowanej wnioskiem o przyznanie płatności zwierzęcej, co widać wyraźnie w rozpoznawanej sprawie. Brak wpisu zarejestrowanych zwierząt w okresie referencyjnym stanowił podstawę faktyczną i prawną odmowy przyznania płatności skarżącemu. Z treści decyzji wynika, że organ odwoławczy miał poważne wątpliwości co do prawidłowości przypisania stada osobie J. S., podaje bowiem, że to J. S. a nie jego matka, był faktycznym posiadaczem zwierząt a problem powstał podczas masowej akcji kolczykowania zwierząt. Organ odwoławczy rozważał również możliwość przyznania skarżącemu płatności zwierzęcej poprzez zastosowanie "powiązania technicznego" ( termin niezrozumiały ) pomiędzy J. S. i J. S. celem przypisania zwierząt J. S. lecz otrzymał w tym zakresie negatywną ocenę Departamentu Płatności Bezpośrednich w Centrali Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który w piśmie z dnia 19.11.2008 r. wyjaśnił m.in., że przepisy rozporządzenia nie dają możliwości uwzględnienia zwierząt, które zostały wpisane lub zgłoszone do rejestru ( w okresie referencyjnym ) przez inną osobę, będącą nawet domownikiem w danym gospodarstwie. Z tym ostatnim stwierdzeniem należy się zgodzić. Problem w tej sprawie polega jednak na tym, że skarżący od wielu lat kwestionuje prawidłowość tego wpisu a w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów dotyczących spornej kwestii i omówienia jej w decyzji. Nie jest wiadome ani kto składał wnioski o rejestrację, na podstawie których wpisano jako posiadacza zwierząt J. S. i przypisano do niej siedzibę stada, brak jest zgłoszeń dotyczących kolczykowania bydła, brak informacji o tym, kiedy po raz pierwszy wpisano stado do rejestru i komu wydano zaświadczenie o wpisie zwierząt do rejestru oraz odpisu z tego rejestru właściwego dla okresu referencyjnego. Organ powołuje się w decyzji na rozmaite dokumenty dotyczące posiadania zwierząt, formularze zgłoszeń, formularze rejestracji i przemieszczeń bydła, paszport bydła, akta sprawy z 2007 r., jednak żadnego z nich nie ma w aktach tej sprawy. Skarżący dołączył do skargi plik dokumentów, wśród których znajduje się kilka formularzy zgłoszeń przemieszczenia stada ( jeden z 2003 r. ), w których to on jest osoba zgłaszającą. Brak również opisu działań, które podjęły organy Agencji w ramach nadzoru nad systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt po ujawnieniu sprzeczności pomiędzy danymi zawartymi w systemie a stanem faktycznym, o którym informuje od kilku lat rolnik. Z zaskarżonej decyzji nie wynika w szczególności, iż organ wykluczył, że wpis J. S. nastąpił wadliwie. Wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy poświęcił natomiast opisowi ogólnych zasad postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a dotyczących przyznawania płatności. Zgodzić się należy z tym, że w roku 2007 nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego w tym przedmiocie. Wskazany w decyzji stan prawny z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm. ) nie zwalniał organu z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności, która budzi wątpliwości organu. Podstawę orzekania musi bowiem stanowić niewątpliwy stan faktyczny sprawy co w przypadku zaskarżonej decyzji nie miało miejsca. Jak wyżej wskazano okolicznością budzącą wątpliwości było wpisanie w okresie referencyjnym do rejestru zwierząt gospodarskich J. S., jako posiadaczki zwierząt, których faktycznym posiadaczem był J. S.. Kwestia ta miała zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności zwierzęcej z uwagi na treść powołanego wyżej § 6 rozporządzenia, uprawniającego do otrzymania płatności rolnika, który w okresie referencyjnym był ( lub jego małżonek ) posiadaczem bydła co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do odpowiedniego rejestru. Jednocześnie przepisy rozporządzenia nie definiują pojęcia posiadacza zwierząt a odwołując się do wpisu lub zgłoszenia do rejestru odsyłają w tym zakresie do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt ( Dz. U. Nr 91, poz. 872 ze zm. ), na podstawie której dokonuje się takich wpisów. Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona zasady identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także wpisywania i skreślania podmiotów dostarczających kolczyki lub duplikaty kolczyków oraz kolczyki zawierające elektroniczne identyfikatory, zwanych dalej "dostawcami," z listy prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z art. 3 tej ustawy wynika, że Agencja tworzy i prowadzi System Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. W art. 8 ustawy wskazano, że w rejestrze zwierząt gospodarskich gromadzi się dane dotyczące dostawców oraz w odniesieniu do bydła i świń dane dotyczące posiadaczy zwierząt gospodarskich, zwierząt gospodarskich i siedzib stad. Na posiadaczu zwierzęcia ciąży obowiązek zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji siedziby stada w formie pisemnej, na ustalonym formularzu ( art. 9 ust. 1 i 2 ). W myśl art. 9 ust. 3 ustawy numer siedziby stada oraz numer miejsca unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich składa się z: 1) liter "PL"; 2) dziewięciu cyfr oznaczających, nadawany na podstawie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, numer identyfikacyjny posiadacza zwierzęcia gospodarskiego albo podmiotu prowadzącego zakład przetwórczy; 3) trzech cyfr oznaczających kolejny numer siedziby stada albo numer miejsca unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich. Zgodnie z ust. 4 kierownik biura wydaje posiadaczowi zwierzęcia gospodarskiego oraz podmiotowi prowadzącemu zakład przetwórczy zaświadczenie o nadanym numerze w terminie 7 dni od dnia otrzymania zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1. W ust. 5 postanowiono, że kierownik biura odmawia, w drodze decyzji, nadania numeru siedziby stada albo numeru miejsca unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, jeżeli nie został nadany numer, o którym mowa w ust. 3 pkt 2. Z powyższej regulacji wynika, że osobą uprawnioną i zobowiązaną jednocześnie do dokonania zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarczych jest posiadacz zwierząt, którego wpisuje się do tego rejestru łącznie z danymi dotyczącymi zwierzęcia gospodarskiego i siedziby stada. Wadliwy zatem będzie wpis jako posiadacza zwierzęcia osoby, która nim nie jest. W art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zawarto ustawową definicję posiadacza zwierząt, wskazując, że w odniesieniu do bydła jest to podmiot, o którym mowa w art. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1760/2000. Z kolei zgodnie z art. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U.UE.L 00.204.1) "dozorca" oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. W sytuacji, gdy organy Agencji nie miały wątpliwości, że skarżący udowodnił, że był posiadaczem zwierząt w okresie referencyjnym ( jak również przed i po tym okresie ) w sensie cywilistycznym ( jako ich właściciel ) to należy uznać, że był także ich "dozorcą" w rozumieniu rozporządzenia nr 1760/2000. Pomocne w ustaleniu tej okoliczności mogą być również dokumenty załączone do skargi, w tym podpisane przez sąsiadów skarżącego pismo z dnia 4.09.2008 r., pt. "Potwierdzenie posiadania zwierząt przez J. S.". Z decyzji organu II instancji wynika, że J. S. był współwłaścicielem gospodarstwa wraz z matką J. S. od 1997 r. do chwili jej śmierci. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że numer producenta rolnego został nadany skarżącemu i ten numer widnieje na wniosku o płatność. Matka skarżącego ( rocznik 1913 ) już w 1982 r. została zaliczona do drugiej grupy inwalidzkiej, a w 2005 r. liczyła 92 lata i z wyjaśnień strony złożonych na rozprawie wynika, że nigdy nie został jej nadany numer producenta. Te wszystkie okoliczności organ winien mieć na uwadze przy weryfikacji poprawności nadania numeru identyfikacyjnego posiadacza zwierzęcia J. S. a nie J. S. na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy i przypisanie siedziby stada na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ustalenie, że numer identyfikacyjny posiadacza zwierzęcia gospodarskiego został błędnie nadany oznaczać będzie, że wadliwy jest również numer siedziby stada, co wynika wprost z treści art. 9 ust. 5 ustawy. Weryfikacja danych zawartych w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, należących do elementów stanu faktycznego sprawy o płatności zwierzęce, jest obowiązkiem organów Agencji, które na etapie rozpoznania wniosku o płatności powinny ustalić istotne fakty w trybie procesowym. Brak takich ustaleń jest wadą postępowania, gdyż podstawą orzekania musi być niewątpliwy stan faktyczny sprawy, który w rozpoznawanej sprawie nie został ustalony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Agencji uwzględnią powyższe stanowisko sądu i zobowiązane będą w szczególności rozpatrzyć wszystkie dowody przedkładane Agencji przez stronę w toku kolejnych spraw o płatności, której nie można zarzucić braku aktywności w przedstawianiu dowodów. O ile działania jej były być może nieporadne, to organ powinien je odczytać co najmniej jako wnioski o udzielenie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Reasumując, należało uznać, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone przez organy Agencji z naruszeniem zasad i reguł określonych w art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ).