III SA/Po 510/12

Dnia 13 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi E. Spółki Akcyjnej w G. Oddział w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wymianę kabla niskosieciowego pod określonymi warunkami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] r. Nr [...], którą to decyzją organ I instancji uwzględnił wniosek E S.A. w G. Oddział w K. i wyraził zgodę na lokalizację wymiany kabla niskosieciowego od stacji transformatorowej nr [...] do stacji transformatorowej nr [...] w K., ulica [...] m.in. na następującym warunku uwzględnienia na etapie wykonawstwa przełożenia chodnika na całej szerokości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) zasadniczo zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie czy uszkadzanie drogi i jej urządzeń, a w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 3 w/w ustawy lokalizowanie obiektów budowlanych lub urządzeń jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem zarządcy drogi. Tym samym zdaniem organu zarządca drogi jest uprawniony do określenia warunków zlokalizowania obiektu czy urządzenia w pasie drogowym. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zaopiniował pozytywnie lokalizację wymiany kabla niskosieciowego i określił że na etapie wykonawstwa należy uwzględnić przełożenie chodnika betonowego na całej szerokości. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał, że wyjaśnienia i uwagi należy składać w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Skoro strona nie odniosła się w zakreślonym terminie do propozycji zarządcy drogi, to zdaniem organu należało przyjąć, że wyraża na nie zgodę. Organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie narusza ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych do niej i nie nakłada na inwestora obowiązków, które byłyby sprzeczne z regulacjami zawartymi w powołanych przepisach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S.A. w G. Oddział w K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej zobowiązania do przełożenia chodnika betonowego na całej szerokości i zarzuciła, że nie do pogodzenia z prawem jest sytuacja kiedy Powiatowy Zarząd Dróg mający wyłączność na wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogi urządzeń nakazuje przełożenie całego chodnika szerokości ok. 3m, kiedy do prowadzenia prac trzeba skorzystać z 40cm szerokości chodnika. Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją organu odwoławczego w zakresie dorozumianej zgody na warunki realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącej argumentacja SKO, że na etapie zbierania materiału dowodowego skarżąca mogła złożyć dodatkowe wyjaśnienia, a skoro ich nie złożyła, to wyraziła zgodę na warunki zaproponowane przez Powiatowy Zarząd Dróg jest błędna. Skarżąca wskazuje, że w powiadomieniu nie było wzmianki, że proponowane przez PZD warunki podlegają negocjacji, stąd czekała na wydanie decyzji, którą mogła zaskarżyć we właściwym ustawowym trybie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust. 3 z kolei stanowi m.in., że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem, określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Paragraf 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie natomiast mówi, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Z powyższych przepisów wynika, że zezwolenie jest decyzją administracyjną a obowiązek jego posiadania dotyczy czynności odpowiadających zajęciu pasa drogowego, w znaczeniu przyjętym w art. 40 ust. 2. Szczegółowe elementy decyzji (rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym i in.), o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych określa art. 39 ust. 3a tej ustawy. W myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy z kolei jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Nie może on zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. W wyroku z 22.3.1996 r., SA/Wr 1996/95 (publ. CBOSA) NSA wskazał, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Art. 138 k.p.a. przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, opierając się na przepisach ustawy o drogach publicznych, stwierdziły, że generalnie zabraniają one dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie czy uszkadzanie drogi i jej urządzeń, a zarządca drogi jest uprawniony do określenia warunków zlokalizowania obiektu czy urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem organu II instancji kwestionowana decyzja nie naruszała ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i nie nakładała na inwestora obowiązków, które byłyby sprzeczne z powołanymi regulacjami, w związku z czym nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy nie ustaliły stanu faktycznego, nie wyjaśniły dlaczego warunek zgody na realizacje inwestycji w postaci przełożenia chodnika na całej jego długości jest uzasadniony. Z kolei SKO nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do stawianego przez stronę zarzutu próby przeniesienia na nią kosztów modernizacji chodnika poprzez nałożenie na nią obowiązku przełożenia chodnika na całej szerokości, podczas gdy szerokość zajęcia pasa dla realizacji wymiany kabla wyniosłaby ok. 40 cm. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku z 14.08.1987r. sygn. IV SA 385/87 (publ. CBOSA), w którym NSA stwierdził, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co pociąga za sobą obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organy obu instancji nie wyjaśniły jakie są rzeczywiste potencjalne skutki realizacji inwestycji i nie dokonały ich kwalifikacji prawnej w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono z jakich przesłanek faktycznych realizowanej inwestycji wynika konieczność nałożenia na stronę warunku polegającego na obowiązku przełożenia chodnika na całej szerokości Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] r., wraz z którym organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu odwołanie z aktami sprawy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 133 k.p.a. W piśmie organ ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, co jednak nie konwaliduje wad decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Zarządu Dróg w K. zostały wydane z naruszeniem prawa, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazane powyżej braki uzasadnienia faktycznego i prawnego powodują, że decyzja wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie zasadności nałożonego na stronę obowiązku. Nadto decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. ponieważ organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne winny mieć na uwadze przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r. poz. 270). W pkt II sentencji wyroku o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w pkt III wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.