III SA/Po 510/23

Dnia 10 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2023 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 1018 (tysiąc osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 23 lutego 2023 r. Zarząd Dróg Miejskich [...] nałożył na A. K.: 1. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] na wysokości nr [...] w P. przez usunięcie umieszczonych bez zezwolenia zarządcy drogi pojemników na odpady; 2. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] od 29 grudnia 2022 r. do 11 stycznia 2023 r. o określonych w decyzji powierzchniach. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), dalej: "u.d.p." oraz § 4 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2022 r., poz. 4692 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że - mimo stanowiska A. K., że jako zarządca nieruchomości nie powinna być stroną postępowania (jej zdaniem jest nią wspólnota mieszkaniowa) - stroną postępowania jest zarządca nieruchomości jako profesjonalny podmiot na rynku nieruchomości, który działa w interesie wspólnoty mieszkaniowej, zarazem ją reprezentując. Ponadto organ podniósł, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189e K.p.a. (brak siły wyższej), art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. (waga naruszenia prawa nie jest znikoma) ani art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając: 1. naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona jest podmiotem, który bez zezwolenia zarządcy zajmuje pas drogowy (stroną postępowania), podczas gdy podmiotem tym jest wspólnota mieszkaniowa, gdyż kubły stanowią jej własność (ewentualnie wszyscy właściciele lokali znajdujących się przy ul. [...] w P.); 2. naruszenie art. 6 zd. drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 11 ze zm.), dalej: u.w.l.", przez jego niezastosowanie w sprawie (stroną postępowania winna być wspólnota mieszkaniowa jako podmiot ewentualnie zobowiązany); 3. uniemożliwienie wspólnocie mieszkaniowej działanie w sprawie, niezawiadamianie jej o czynnościach (naruszenie art. 10 K.p.a.); 4. naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kubły zostały umieszczone przez stronę (A. K.), podczas gdy zostały one umieszczone w pasie drogowym przez kogoś innego (być może przez pracowników firmy wywożącej odpady); 5. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że naruszenie nie może być uznane za znikome; 6. naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p. przez błędne uznanie, że co do pasa drogowego, o którym mowa w decyzji organu, nie może być wydane zezwolenie na jego zajęcie, podczas gdy jest to niezbędne ze względu na brak innego miejsca, gdzie można by to uczynić; 7. naruszenie art. 189d pkt 2 K.p.a. przez brak wzięcia pod uwagę przez organ, że odwołująca się nigdy nie dopuszczała się podobnych naruszeń; wręcz przeciwnie, w poprzednich latach były wydawane przez organ pozwolenia na ustawienie pojemników na odpady komunalne, co pozwoliło sądzić odwołującej się, że i tym razem wydana zostanie decyzja pozytywna; 8. naruszenie art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu obywateli i faktycznej niemożliwości przetaczania kubłów na śmieci; 9. naruszenie art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu mieszkańców kamienicy przy ul. [...] w P., którzy nie mają w jaki sposób umieścić pojemników na śmieci na podwórku kamienicy, bo ich wywożenie z podwórka jest praktycznie niemożliwe; 10. naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez nałożenie kary nieadekwatnej do znikomego stopnia naruszenia; 11. naruszenie art. 189d K.p.a. przez niewzięcie pod uwagę, że: a) mieszkańcy kamienicy mają prawo oczekiwać pozwolenia na posadowienie kubłów na ulicy, gdyż w decyzjach z 27 maja 1998 r. i 23 września 2014 r. takie pozwolenia były wydawane, b) prowadzone są negocjacje z Młodzieżową Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]" w P., c) za czyn wskazany w decyzji została już nałożona kara w postaci mandatu karnego na przedstawiciela wspólnoty P. B.. Decyzją z 18 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stosowne przepisy u.d.p. i podniósł, że nie budzi wątpliwości fakt, że w datach przeprowadzanych kontroli pasa drogowego ul. [...] stwierdzono istnienie kontenerów, zajmujących w określonych datach wskazane przez organ pierwszej instancji powierzchnie, na które Zarząd Dróg Miejskich [...] nie wydawał zezwolenia. Fakt ustawienia pojemników na jezdni ul. [...] został należycie udokumentowany licznymi zdjęciami opatrzonymi datą ich ustawienia, protokołami z kontroli oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym i miejscem posadowienia kontenerów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że stroną postępowania jest profesjonalny zarządca nieruchomości, a także uznał, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. (waga naruszenia prawa nie jest znikoma). A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 12 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona jest podmiotem, który bez zezwolenia zarządcy zajmuje pas drogowy (stroną postępowania), podczas gdy podmiotem tym jest wspólnota mieszkaniowa, gdyż kubły stanowią jej własność (ewentualnie wszyscy właściciele lokali znajdujących się przy ul. [...] w P.); - art. 6 zd. drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 11 ze zm.), dalej: u.w.l.", przez jego niezastosowanie w sprawie (stroną postępowania winna być wspólnota mieszkaniowa jako podmiot ewentualnie zobowiązany); - uniemożliwienie wspólnocie mieszkaniowej działanie w sprawie, niezawiadamianie jej o czynnościach (naruszenie art. 10 K.p.a.); - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kubły zostały umieszczone przez stronę (A. K.), podczas gdy zostały one umieszczone w pasie drogowym przez kogoś innego (być może przez pracowników firmy wywożącej odpady) - art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że naruszenie nie może być uznane za znikome; - art. 40 ust. 1 u.d.p. przez błędne uznanie, że co do pasa drogowego, o którym mowa w decyzji organu, nie może być wydane zezwolenie na jego zajęcie, podczas gdy jest to niezbędne ze względu na brak innego miejsca, gdzie można by to uczynić; - art. 189 d pkt 2 K.p.a. przez brak wzięcia pod uwagę przez organ, że odwołująca się nigdy nie dopuszczała się podobnych naruszeń; wręcz przeciwnie, w poprzednich latach były wydawane przez organ pozwolenia na ustawienie pojemników na odpady komunalne, co pozwoliło sądzić odwołującej się, że i tym razem wydana zostanie decyzja pozytywna; - art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu obywateli i faktycznej niemożliwości przetaczania kubłów i posadowienia ich gdzie indziej na śmieci; - art. 8 § 1 K.p.a. przez nałożenie kary nieadekwatnej do znikomego stopnia naruszenia; W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie było bezsporne, że dokonano zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim kontenerów na śmieci w podanych przez organ miejscach i datach. Kwestią sporną natomiast, która w ocenie Sądu nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez organy administracji jest to, kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego; zarządca nieruchomości, którą jest skarżąca, jak utrzymują organy, czy wspólnota nieruchomości bądź wszyscy właściciele lokali nieruchomości przy ul. [...] w P., jak podnosi skarżąca. Organ odwoławczy miał obowiązek wyjaśnienia tej kwestii i podania przyczyn przyjętego stanowiska w uzasadnieniu swej decyzji. Samo stwierdzenie, że stroną postępowania jest zarządca nieruchomości, jako profesjonalny podmiot na rynku nieruchomości, który działa w interesie wspólnoty mieszkaniowej, zarazem ją reprezentując, nie jest wystarczające. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalanej na podstawie art. 40 ust. 4-6 u.d.p. (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Zatem kara pieniężna jest wymierzana podmiotowi, który zajął pas drogowy. W kontrolowanej sprawie pas drogowy został zajęty kubłami na odpady, wytwarzanymi przez mieszkańców wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W myśl przepisów § 3 ust. 2-4 uchwały nr LII/968/VIII/2021 Rady Miasta Poznania z dnia 28 września 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 poz. 7580) to właściciel nieruchomości zapewnia na jej terenie MGO (miejsce gromadzenia odpadów), przystosowane do liczby i typów pojemników niezbędnych do obsługi nieruchomości (ust. 2). Właściciel nieruchomości wyznacza MGO na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w zakresie w jakim przepisy te mają do niego zastosowanie (ust. 3). Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania MGO w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym (ust. 4). Nadto, to właściciel ma obowiązki związane z udostępnianiem pojemników i worków w celu realizacji odbioru odpadów komunalnych (§ 5 ww. uchwały). Jak wynika z art. 184a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) zarządca nieruchomości to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami. Zgodnie z art. 184b u.g.n. zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności: 1) właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości; 2) bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości; 3) właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów prawa energetycznego; 4) bieżące administrowanie nieruchomością; 5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem; 6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. Z kolei w art. 185 ust. 2 u.g.n. ustawodawca określił, że zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy należy wskazać, że żaden z organów nie analizował zakresu obowiązków spoczywających na zarządcy nieruchomości, w umowie łączącej zarządcę nieruchomości ze wspólnotą mieszkaniową.. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na dokonanie oceny, że adresat decyzji został ustalony prawidłowo. W takim zaś przypadku, nie można wykluczyć, że obie decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie powstałych wątpliwości przez organ odwoławczy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się: kwota 118 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.