III SA/Po 511/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: St. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: "strona", "producent rolny") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] maja 2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2016 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie na rok 2016 jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej i płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w którym zadeklarował działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w województwie [...] w gminie [...] w obrębie [...] wraz z oświadczeniem o powierzchni obszarów proekologicznych. Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał J. K. na rok 2016: - jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, - płatność na zazielenienie w wysokości [...] zł, - płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, -płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości [...] zł, - kwotę w wysokości [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że podczas kontroli administracyjnej, ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej (w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza, niż zadeklarowana we wniosku na rok 2016. Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności odnośnie działki ew. nr [...] wynosi [...] ha (zadeklarowano pow. [...] ha), działki ew. nr [...] wynosi [...] ha (zadeklarowano [...] ha) i działki ew. nr [...] wynosi [...] ha (zadeklarowano [...] ha); łącznie wynosi ona [...] ha i jest mniejsza, niż zadeklarowane przez producenta rolnego [...] ha. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej wniosku strony. Wyjaśniono, że podczas kontroli administracyjnej, dane z wniosku o płatności są porównywane, m.in., z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych, na których można prowadzić pomiary powierzchni. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania była analiza, czy producentowi rolnemu przyznano płatność za zazielenienie w wysokości zgodnej z art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. W przypadku gospodarstwa rolnego strony, obszary proekologiczne zadeklarowane we wniosku na 2016, powinny znajdować się na gruntach ornych. Wskazany natomiast element EFA 5 (zadrzewienie grupowe /zadrzewienia śródpolne) leży na działce ew. nr [...], na której jest trwały użytek zielony (TUZ) o pow. [...] ha. W związku z tym, powierzchnia zadeklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia zatwierdzona [...] ha, a wymagana faktyczna powierzchnia elementów EFA wynosi [...] ha. Element EFA zlokalizowany na działce ew. nr [...] znajdujący się na trwałych użytkach zielonych nie może być brany pod uwagę, jako element EFA, z uwagi na akapit pierwszy art. 46 ust. 2 lit. c i art. 46 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z późn. zm.). Element EFA 5 na działce ew. nr 476/3 nie może być więc uwzględniony przy wyznaczaniu obszaru proekologicznego. Strona nie spełnia zatem wymogu dotyczącego zachowania 5% powierzchni obszaru ekologicznego, o którym mowa w art. 46 rozporządzenia nr 1307/2013. Powierzchnia obszaru ekologicznego wynosi [...] ha ([...] ha), jednak nie wystarczyło to do spełnienia warunku z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Tym samym, obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie zmniejszono o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych. Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że łączna powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności była mniejsza, niż łączna powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Po rozpatrzeniu skargi J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. ( sygn. akt III SA/Po 696/17 ) uchylił decyzję organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwalał na skontrolowanie przyjętych w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, ustaleń dotyczących powierzchni zadeklarowanych do płatności działek, w tym w szczególności dotyczyło to elementu EFA 5. Zdaniem Sądu, brak było wystarczającego wyjaśnienia na podstawie jakich materiałów uznano, że zadeklarowane działki mają powierzchnię [...] ha, podczas gdy skarżący zgłosił do płatności powierzchnię [...] ha. W ocenie Sądu, nie wykazano, że powyższe stwierdzono na podstawie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, a ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ew., wykonane na dostępnych w systemie informatycznym organu zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnych materiałów mogących potwierdzać stanowisko organu w tym zakresie. Odnośnie twierdzeń odnoszących się do zdjęć umieszczonych w wewnętrznym systemie Agencji, organ nie podał żadnych okoliczności, które choćby uprawdopodabniałyby, że uzupełnienie wiedzy nastąpiło we wskazanej dacie, w szczególności nie dołączono informacji Agencji, na którą powołał się organ. W ocenie Sądu, znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna z poczynionymi na niej pisemnymi adnotacjami była co najmniej nieczytelna. Sąd wskazał również, nie miał jednakże racji skarżący podnosząc w toku postępowania administracyjnego (pismo z [...] czerwca 2017 r.), że o powierzchni zadeklarowanych działek przesądza sama z siebie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej na rok 2016, liczony do użytków rolnych o powierzchni [...] ha. Decyzję tą wydano bowiem w postępowaniu o innym przedmiocie, stąd nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, brak było wystarczających podstaw do ustalenia powierzchni zatwierdzonej odnośnie do płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej, których wysokość - odpowiednio zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jest uzależniona od przyjętej powierzchni na potrzeby obliczenia jednolitej płatności obszarowej. Organ bowiem praktycznie nie wyjaśnił też dlaczego przyjął, że powierzchnia obszaru proekologicznego wynosi jedynie [...] ha, podczas gdy skarżący wnosił o uznanie za tego rodzaju obszar większej powierzchni. Przytoczona argumentacja organów obu instancji odnosząca się do elementu EFA 5, zlokalizowanego na działce skarżącego ew. nr [...], znajdującego się na trwałych użytkach zielonych, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że nie może być brany pod uwagę, jako element EFA z uwagi na akapit pierwszy art. 46 ust. 2 lit. c i art. 46 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Wskazane wyżej stanowisko organów w istocie nie zostało w odniesieniu do twierdzeń skarżącego uzasadnione. Sąd podkreślił również, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, a nie jedynie w zakresie odwołania, co oznacza także obowiązek jej uzasadnienia. W niniejszej sprawie zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego dotyczyło w znacznym zakresie odniesienia się do płatności za zazielenienie. W celu właściwego rozpatrzenia sprawy, Sąd zobowiązał organ do zgromadzenia stosownych materiałów źródłowych, na podstawie których dokona obliczenia powierzchni zgłoszonych działek, w tym obszarów proekologicznych, a następnie uzasadni decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Czyniąc to organ ustali, czy za rok 2015 skarżącemu przyznano płatności do przedmiotowych działek, a jeśli tak - jaką powierzchnię przyjęto ówcześnie za podstawę do ich przyznania i z czego wynikają ewentualne różnice w wysokości płatności za rok 2015 w stosunku do wysokości płatności za rok 2016. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lutego 2019 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał J. K. na rok 2016: - jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, - płatność na zazielenienie w wysokości [...] zł, - płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, - płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości [...] zł, - oraz umorzył postępowanie w sprawie dyscypliny finansowej. Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] maja 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, m. in., że wskazana we wniosku powierzchnia obszarów proekologicznych nie spełniała progu minimum 5 % dla posiadanych gruntów ornych. Powierzchnia gruntów ornych uwzględniająca obszary zatwierdzone w przedmiotowym gospodarstwie, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c, d, g i h rozporządzenia nr 1307/2013 wynosi [...] ha, zatem powierzchnia 5 % winna wynosić minimum [...] ha. Tymczasem powierzchnia uwzględniona do obszaru uznanego za obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię [...] ha ( [...] % ). Element EFA 5 zlokalizowany na działce ew. nr [...] nie może być brany pod uwagę jako element EFA, albowiem nie jest położony na gruncie ornym. Obszary proekologiczne winny był położone na gruntach ornych danego gospodarstwa rolnego ( art. 46 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia 1307/2013 ). W przypadku obszarów wymienionych w akapicie czwartym lit. c i d powyższego ustępu obszary proekologiczne mogą również przylegać do gruntów ornych gospodarstwa rolnego zadeklarowanych przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a rozporządzenia nr 1306/2013. Element EFA 5 jest położony w całości na gruncie kwalifikowanym jako TUZ ( trwałe użytki zielone ) i nawet jeżeli przylega on do gruntu ornego stanowiącego inną działkę ewidencyjną, to działka ta nie jest zadeklarowana przez rolnika we wniosku. Organ II instancji wskazał też, że organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie akta sprawy za 2015 rok. Ustalono w ten sposób, że w roku 2015 w ramach powierzchni obszarów proekologicznych zadeklarowano jedynie element EFA 15 ( uprawy wiążące azot ) na powierzchni [...] ha, a stwierdzona powierzchnia gruntów ornych we wniosku skarżącego wyniosła [...] ha ( a zatem wymagana powierzchnia minimum 5 % gruntów ornych wynosiła minimum [...] ha). Z tego względu w 2015 r. stwierdzono dochowanie warunku posiadania powierzchni odpowiadającej minimum 5 % gruntów ornych, spełniających definicję obszaru proekologicznego. W 2016 r. element proekologiczny zadeklarowano w inny sposób – EFA 15 zadeklarowano jedynie na powierzchni [...] ha oraz dodano element EFA 5, który nie był jednak położony na gruncie ornym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. podniósł, że płatność na zazielenienie winna wynosić ok. [...] zł. W jego ocenie, można było wskazać inne elementy spełniające warunki na zazielenienie ( przy działce nr [...], [...] ). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego oraz uwzględniono w nich – na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), dalej : p.p.s.a. – wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r. ( sygn. akt III SA/Po 696/17 ). Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W powyższym wyroku Sąd wskazał przede wszystkim, że w celu właściwego rozpatrzenia sprawy organ winien zgromadzić stosowne materiały źródłowe, na podstawie których dokona obliczenia powierzchni zgłoszonych działek, w tym obszarów proekologicznych, a następnie winien uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Czyniąc to organ miał ustalić, czy za rok 2015 skarżącemu przyznano płatności do przedmiotowych działek, a jeśli tak - jaką powierzchnię przyjęto ówcześnie za podstawę do ich przyznania i z czego wynikają ewentualne różnice w wysokości płatności za rok 2015 w stosunku do wysokości płatności za rok 2016. Zdaniem Sądu, powyższe wytyczne zostały zrealizowane w prawidłowy sposób. Wskazać należy przede wszystkim, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. włączył do akt sprawy, jako dowód, raport z czynności kontrolnych nr [...], według którego stwierdzono mniejsze powierzchnie spełniające warunki kwalifikowalności od powierzchni zadeklarowanych we wniosku o płatności. Powyższe czynności kontrolne potwierdziły ponadto wielkość powierzchni wyznaczonych na podstawie ortofotomap ( zarejestrowanych w referencyjnej bazie systemu informatycznego ), które zostały odpowiednio uwzględnione dla przedmiotowej sprawy dotyczącej 2016 roku. Ponadto, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji dopuścił, jako dowód w sprawie, akta sprawy za 2015 rok. Ustalono w ten sposób jednoznacznie, że w roku 2015 w ramach powierzchni obszarów proekologicznych zadeklarowano jedynie element EFA 15 ( uprawy wiążące azot ) na powierzchni [...] ha, a stwierdzona powierzchnia gruntów ornych we wniosku skarżącego wyniosła [...] ha ( a zatem wymagana powierzchnia minimum 5 % gruntów ornych wynosiła minimum [...] ha ). Organ II instancji wyjaśnił wyczerpująco w uzasadnieniu swojej decyzji, z czego wynikały różnice dotyczące wniosków o płatności za 2015 i 2016 rok. Ponadto, organ wyjaśnił również, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w powołanym wyżej wyroku, dlaczego przyjął, iż powierzchnia obszaru proekologicznego wynosi jedynie [...] ha, podczas gdy skarżący wnosił o uznanie za tego rodzaju obszar większej powierzchni. Zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 do dnia 1 sierpnia 2014 r. państwa członkowskie zadecydują, że jeden lub większa liczba następujących obszarów mają być uważane za obszary proekologiczne: a) grunty ugorowane; b) tarasy; c) elementy krajobrazu, w tym takie elementy przylegające do gruntów ornych gospodarstwa, które w drodze odstępstwa od art. 43 ust. 1 niniejszego rozporządzenia mogą obejmować elementy krajobrazu, które nie zostały uwzględnione w obszarze kwalifikującym się zgodnie z art. 76 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013; d) strefy buforowe, w tym strefy buforowe pod trwałymi użytkami zielonymi, pod warunkiem że różnią się one od przylegającej kwalifikującej się powierzchni użytków rolnych; e) hektary rolno-leśne, które otrzymują lub otrzymywały wsparcie na mocy art. 44 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 23 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; f) pasy kwalifikujących się hektarów wzdłuż obrzeży lasu; g) obszary z zagajnikami o krótkiej rotacji bez stosowania nawozów mineralnych lub środków ochrony roślin; h) obszary zalesione, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt (ii) niniejszego rozporządzenia; i obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną utworzone poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion, do których stosuje się współczynniki ) ważenia, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu; j obszary objęte uprawami wiążącymi azot. ) Z wyjątkiem obszarów gospodarstwa rolnego, o których mowa w akapicie czwartym lit. g) i h) niniejszego ustępu, obszary proekologiczne znajdują się na gruntach ornych danego gospodarstwa rolnego. W przypadku obszarów wymienionych w akapicie czwartym lit. c) i d) niniejszego ustępu obszary proekologiczne mogą również przylegać do gruntów ornych gospodarstwa rolnego zadeklarowanych przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Odnosząc się do powyższej kwestii, organ II instancji, zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że wskazana we wniosku powierzchnia obszarów proekologicznych nie spełniała progu minimum 5 % dla posiadanych gruntów ornych. Organ wskazał bowiem, że powierzchnia gruntów ornych uwzględniająca obszary zatwierdzone w przedmiotowym gospodarstwie, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c, d, g i h rozporządzenia nr 1307/2013 wynosi [...] ha. Wymagana powierzchnia 5 % winna wynosić wobec tego minimum [...] ha. Powierzchnia uwzględniona do obszaru uznanego za obszar proekologiczny zajmuje zdaniem organu powierzchnię mniejszą niż 5 % - [...] ha ( [...] % ). Zasadnie wskazał przy tym organ II instancji, że element EFA 5 zlokalizowany na działce ew. nr [...] nie może być brany pod uwagę jako element EFA, albowiem nie jest położony na gruncie ornym. Obszary proekologiczne winny był położone na gruntach ornych danego gospodarstwa rolnego ( art. 46 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia 1307/2013 ). W przypadku obszarów wymienionych w akapicie czwartym lit. c i d powyższego ustępu obszary proekologiczne mogą również przylegać do gruntów ornych gospodarstwa rolnego zadeklarowanych przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a rozporządzenia nr 1306/2013. Organ II instancji zasadnie uznał, że element EFA 5 jest położony w całości na gruncie kwalifikowanym jako TUZ ( trwałe użytki zielone ) i nawet jeżeli przylega do gruntu ornego stanowiącego inną działkę ewidencyjną, to działka ta nie jest zadeklarowana przez rolnika we wniosku. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, jakie powierzchnie działek zostały ostatecznie zakwalifikowane do przedmiotowej płatności i dlaczego należało wyłączyć powierzchnie działek wskazanych w decyzji. Ponadto, co należy podkreślić, skarżący podnosił możliwość wskazania innych elementów EFA, ale organy były związane danymi o gruntach podanymi we wniosku o przyznanie płatności. Skarżący złożył jednoznaczne oświadczenie o gruntach, na których miał realizować obowiązek utrzymania w 2016 r. elementów proekologicznych. Z tego względu skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.