III SA/Po 512/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2019r. przy udziale sprawy ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], wskazując na art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 złożonego przez I. K.: 1) odmówił przyznania płatności do bydła i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, 2) przyznał Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł., płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz przyznał z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej kwotę [...]zł. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 wpłynął [...] maja 2018 r. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta uwzględnia także powierzchnię ze złożonej w dopuszczalnym terminie zmiany do wniosku. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła [...] ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Stawka jednolitej płatności obszarowej do [...] ha w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2018 r. (Dz. U. poz. 1966) i wynosi [...] zł. Dalej organ opisał wyliczenie kwot przyznanych płatności. Odnosząc się do odmowy przyznania płatności do zwierząt napisał, że płatność związana do zwierząt gatunku bydło domowe przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach i który złożył wniosek o przyznanie tej płatności. Płatność związana do zwierząt jest przyznawana nawet w przypadku niespełnienia warunku z art. 7 ust. 1 pkt 2, jeżeli łączna kwota naliczonych płatności bezpośrednich, o które ubiega się rolnik w złożonym wniosku, przed zastosowaniem pomniejszeń i sankcji wynosiła co najmniej równowartość w złotych kwotę [...]euro. Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługują płatności związane do zwierząt, jeżeli posiada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, co najmniej 3 sztuki samic lub samców tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy. Płatność do bydła, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o płatnościach, jest przyznawana maksymalnie do 20 sztuk zwierząt. W przypadku, gdy dane zwierzę z gatunku bydło domowe zostało objęte więcej niż jednym wnioskiem o przyznanie płatności związanej do zwierząt, zgodnie z art. 16 ust. 5a ustawy o płatnościach, płatność przyznaje się temu rolnikowi, który złożył jako pierwszy wniosek o przyznanie tej płatności do tego zwierzęcia i są spełnione pozostałe warunki przyznania tej płatności. Jednocześnie, zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.) płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których: do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Dalej napisał, że we wniosku o przyznanie płatności do bydła zostało zadeklarowanych [...] zwierząt z gatunku bydło domowe ([...]). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że do płatności kwalifikuje się [...] zwierząt. Przy ustalaniu liczby zwierząt, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 42 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20,06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonych zwierząt. Mając powyższe na uwadze do płatności do bydła zatwierdzono [...] sztuk bydła. Następnie organ wymienił numery sześciu zwierząt i wskazał przy numerach trzech zwierząt, że w dniu 15 maja roku składania wniosku zwierzę przekroczyło wiek [...] miesięcy, podając datę urodzenia zwierzęcia, przy numerach dwóch zwierząt, że zwierzę w dniu złożenia wniosku nie przebywało w siedzibie stada należącej do producenta bowiem zostało sprzedane przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Jedno zwierzę nie przebywało w siedzibie stada należącego do producenta przez wymagany okres 30 dni od dnia złożenia wniosku, bowiem wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 został złożony [...] maja 2018 r., a przedmiotowa sztuka została sprzedana w dniu [...] czerwca 2018 r. Różnica między liczbą zwierząt zadeklarowanych, kwalifikowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych wynosi [...] sztuk. Organ wskazał, że wyliczony procent różnicy wynosi [...]. Zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wskazuje, że jeżeli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt i ustalony procent obniżki przekracza [...]% rolnikowi odmawia się przyznania płatności oraz nakłada karę administracyjną w wysokości odpowiadającej kwocie przypadającej na stwierdzoną różnicę zwierząt. Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności do bydła i nałożono karę administracyjną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu kolejnych trzech lata kalendarzowych - art. 19 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni napisała, że odwołuje się w sprawie odmowy przyznania płatności do bydła oraz nie zgadza się z pomiarem działki nr [...]. Skarżąca wskazała, że wniosek o przyznanie płatności został wypełniony elektronicznie przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] i to wypełniający ten wniosek, bez zgody rolnika, samodzielnie wpisał wszystkie sztuki pozostające w gospodarstwie i nie pozwolił dostarczyć paszportów zwierząt do sprawdzenia ich wieku. Zatem to osoba wypełniająca elektronicznie wniosek odpowiada za nieprawidłowości. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017r. poz. 2137) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję podzielił ocenę faktyczną i prawną organu I instancji. Podkreślił, że producent rolny występujący z wnioskiem oświadcza, iż znane są mu zasady przyznawania płatności. Natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami zadeklarowane zwierzęta w ramach płatności do bydła muszą spełniać warunek (a) wieku – tj. zwierzęta nie mogą przekroczyć 24 miesiąca życia, który to warunek musi być spełniony na dzień 15 maja roku w którym został złożony wniosek jak i warunek (b) określonego czasu przebywania w stadzie tj. 30 dni od dnia złożenia wniosku. Organ stwierdził, że wnioskodawcy lub osoby ich reprezentujące ponoszą odpowiedzialność za informacje podane we wniosku. Informacje te powinny być zgodne ze stanem faktycznym, jak również z żądaniami i wolą samych wnioskodawców, którzy składają swój podpis na wniosku. Zatem zarzuty odwołania są dla organu niezrozumiałe, bowiem to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, jak również z żądaniami i wolą samych wnioskodawców, natomiast pracownik ARiMR nie ma podstaw do modyfikowania wniosku na podstawie własnego (subiektywnego) uznania. Wniosek został rozpatrzony na podstawie danych podanych we wniosku. Wnioskodawca składając wniosek za pomocą aplikacji internetowej, po zalogowaniu, miał wgląd do wniosku. Mógł również wydrukować złożony wniosek, miał możliwość składania zmian, korekt czy też wycofania wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uzupełnionej pismem z [...] lipca 2019 r., I. K. napisała, że pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego automatycznie pobierał z aplikacji komputerowej znaki zwierząt, które nie powinny znajdować się w aplikacji. Skarżąca wskazała, że był to pierwszy rok działania tej aplikacji, która była wadliwa i zawierała ogromną ilość błędów, o czym - zdaniem skarżącej - posiadają wiedzę organy administracji publicznej obu instancji. Strona skarżąca wskazała, że aplikacja automatycznie pobiera znaki zwierząt spełniających warunki odpowiedniej płci i wieku, zarejestrowanych w stadzie danego rolnika na dzień składania wniosku. Zdaniem skarżącej rolnik nie miał prawa poprawić błędnej aplikacji. Skarżąca wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności za błędy w działaniu automatycznej aplikacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto napisał, że wniosek zawsze jest wyrażeniem woli producenta rolnego, i - co do zasady - powinien zawierać jedynie poprawne dane, które w wyniku weryfikacji sprawy potwierdzą, iż wszystkie warunki kwalifikowalności są spełnione. W ocenie organu odwoławczego próba przerzucenia odpowiedzialności na pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego czy też błędnie działający system, nie może być podstawą do uznania, że producent rolny dochował wszystkich warunków do otrzymania płatności, ani też nie usprawiedliwia zwolnienia z zastosowania sankcji wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego pomimo tego, iż system "podpowiada" które zwierzęta mogą zostać zakwalifikowane do płatności, to o zakresie wniosku i zawartego w nim żądania decyduje producent rolny. Zdaniem organu na producencie rolnym ciąży obowiązek spełniania wszystkich warunków kwalifikowalności płatności w ramach deklarowanych płatności. Organ wskazał, iż producent rolny, występujący jako beneficjent pomocy finansowej, tratowany jest jako profesjonalista, od którego oczekiwać należy szczególnej troski i staranności w zakresie ochrony swoich praw, a przede wszystkim w zakresie realizacji przyjętych zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, jako akt nieprawidłowy i wydany po przeprowadzeniu wadliwej procedury, nie może pozostać w obrocie prawnym; dlatego też podlega uchyleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organy ARiMR prawidłowo odmówiły przyznania skarżącej płatności do bydła, a w konsekwencji czy w sposób legalny nałożyły z tego tytułu sankcję. Nadto w odwołaniu znajduje się stwierdzenie, że wnioskodawczyni kwestionuje pomiar działki nr [...]. Organ nie odniósł się do tego ostatniego zarzutu odwołania. Sąd stwierdza, że akta załączone do skargi uniemożliwiają weryfikację decyzji wydanych w sprawie, w zakwestionowanej części tj. płatności dotyczącej bydła. W aktach sprawy administracyjnej brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału dowodowego w zakresie płatności do bydła, stanowiącego podstawę do ustalenia stanu faktycznego zarówno przez organ I, jak i II instancji, a to w szczególności materiału, który stanowił podstawę do ustalenia stanu faktycznego, a który został opisany w ww. decyzjach (k. 3 - 4 decyzji organu I instancji oraz k. 4 - 6 decyzji organu odwoławczego). Brak jest materiału dowodowego, z którego wynikają fakty przyjęte, jako ustalone w toku postępowania dowodowego, na podstawie którego to stanu faktycznego organy zastosowały przepisy sankcjonujące nieprawidłowości związane z płatnościami do bydła (m.in. dotyczące dat urodzeń zwierząt i dat sprzedaży zwierząt). Wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przez "akta sprawy" należy rozumieć dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli judykacyjnej dokonywanej przez sąd administracyjny. Zatem akta załączone do skargi powinny zawierać materiał dowodowy na podstawie którego zostały wydane decyzje i które potwierdzają stanowisko organów administracji publicznej. Sąd nie posiada materiału dowodowego, a w konsekwencji nie może dokonać kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej, w szczególności w zakresie argumentów powoływanych przez organy obu instancji w zakwestionowanej części tj. płatności dotyczącej bydła (co do sześciu sztuk bydła – w tym zakresie organ odmówił przyznania płatności). Dalej Sąd wskazuje, że postępowanie organów obu instancji naruszyło art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia obu decyzji zawierają wyjaśnienia podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, ale obie decyzje nie poddają się judykacyjnej kontroli ponieważ akta administracyjne pozbawione są materiału dowodowego, na podstawie którego organy obu instancji ustaliły stan faktyczny, który następnie stanowił podstawę do zastosowania środków sankcjonujących. Dalej Sąd stwierdza, że organ wyższego stopnia nie odniósł się także do drugiego z zarzutów odwołania, dotyczącego pomiaru działki nr [...], chociaż odnotował ten zarzut w uzasadnieniu decyzji. Sąd zaznacza, że lakoniczny zarzut zawarty w końcowej części uzasadnienia odwołania nie jest do końca zrozumiały, skoro organ I instancji stwierdził w toku postępowania, że powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] ha, a więc jest taka sama jak powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku. Rolą organu jest jednak ponowne rozpoznanie sprawy w części zakwestionowanej w odwołaniu. W razie wątpliwości co do intencji strony organ powinien zwrócić się o wyjaśnienie dotyczące zakresu odwołania. Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję uznając, że jest to wystarczające do zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności skarżąca posiada wiedzę o toczącym się postępowaniu i może przedkładać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Dla końcowego załatwienia sprawy nie jest zatem niezbędne zastosowanie trybu określonego w art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali zakres odwołania, skompletuje akta sprawy i umożliwi skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, zgłoszenie uwag i wniosków oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Jeżeli organ będzie podtrzymywał stanowisko, że z zadeklarowanych [...] sztuk zwierząt tylko część spełniała wszystkie kryteria do otrzymania płatności, to odniesie się w treści decyzji do argumentu skarżącej, która zarzuca wadliwe działanie rejestru zwierząt, w sposób umożliwiający zweryfikowanie argumentacji organu. Ponadto organ zobowiązany będzie do szczegółowego ustosunkowania się do zarzutu w zakresie wadliwie – zdaniem strony skarżącej – działającego systemu informatycznego w roku 2018, w zakresie tej formy składania wniosków o płatności i ewentualnego wpływu elektronizacji postępowań w zakresie prawidłowości postępowania inicjowanego wnioskami składanymi w wersji elektronicznej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów sądowych, uwzględniając wpis od skargi.