III SA/Po 514/17

Dnia 27 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej regulaminu dofinansowania budowy przydomowych oczyszczalni ścieków oddala skargę W dniu [...] marca 2015r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę o Nr [...] w sprawie regulaminu dofinansowania z dochodów budżetu Gminy Z. pochodzących z opłat i kar środowiskowych budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. W regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały w pkt I wskazano, że o korzystanie z dofinansowania ubiegać się mogą podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, w szczególności: osoby fizyczne, wspólnoty mieszkaniowe, osoby prawne i przedsiębiorcy oraz jednostki sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi realizujące budowę na terenie Gminy Z., będące właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w gminie Z. na terenach nie objętych wybudowanym systemem kanalizacji sanitarnej. W dniu [...] marca 2017 roku Rada Gminy Z. podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] marca 2015 roku o Nr [...] polegającą m.in. na zmianie pkt I poprzez dodanie pkt 1a o następującej treści "o dofinansowanie ubiegać się mogą osoby zameldowane na terenie Gminy Z." Uchwałą o Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że zamieszczona w zaskarżonej uchwale regulacja ograniczyła możliwość ubiegania się przez osoby fizyczne o dotację na realizację budowy przydomowych oczyszczalni ścieków tylko do osób zameldowanych na terenie Gminy Z. Zdaniem RIO zapis art.403 ust.5 ustawy-Prawo ochrony środowiska określa jednoznacznie podmioty mogące ubiegać się o dotacje, a tym samym Gmina nie mogła czynić wyjątków od tej regulacji poprzez ograniczenie możliwości jej przyznania tylko wobec osób zamieszkujących na terenie gminy. Gmina Z. skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła, że zmiana w regulaminie dofinansowania przydomowych oczyszczalni ścieków podyktowana była względami celowościowymi i słusznościowymi, bowiem osoby nie zamieszkujące na terenie gminy i tym samym nie zameldowane nie powinny korzystać z dofinansowania. Osoby te z uwagi na zameldowanie w innym miejscu pozbawiają gminę wpływu z podatku dochodowego. W ocenie skarżącej zarówno art.403 ust.4 jak i 403 ust.5 zawierają katalogi otwarte zarówno w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie, jak i w odniesieniu do zasad jej przyznawania, co daje gminie możliwość dokonania zmian w zapisach regulaminu dofinansowania, tak co do podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji jak i zasad ich przyznawania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, a wójt Gminy uzupełnił, że korzystanie z dochodów Gminy przez osoby w niej niezameldowane jest uszczupleniem budżetu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności przytoczyć należy treść przepisów art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2017.519). Z ust. 2 tego przepisu wynika, iż do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Z kolei z ust. 3 wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4 - 6. Zgodnie z ust. 4 art. 403, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5). Rada Gminy Z. w zaskarżonej uchwale zmieniła zapis regulaminu w ten sposób, że dodała pkt 1a brzmiący –"o dofinansowanie mogą ubiegać się osoby zameldowane na terenie Gminy Z.". Regionalna Izba Obrachunkowa słusznie uznała, iż taka regulacja ogranicza podmioty uprawnione do otrzymania dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych do osób fizycznych zameldowanych na terenie Gminy. Ustawodawca w art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wskazał przykładowe kategorie podmiotów, do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania "w szczególności" oraz oddanie do kompetencji rady gminy możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie, bądź też kierując się własną polityką jedynie niektórym, uznając że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Oznacza to także, że właściwy organ może wskazywać inne jeszcze kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jednak modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów, gdyż takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Co istotne – w uchwale z [...] marca 2015r., której załącznikiem był Regulamin prawidłowo wymieniono podmioty, potencjalnych beneficjentów w sposób odpowiadający wprost zapisowi ustawy. Odnosząc się do argumentów skarżącej o korzyściach wynikających dla gminy z faktu zameldowania jej mieszkańców stwierdzić należy, że fakt zameldowania nie przesądza o faktycznym zamieszkiwaniu na terenie danej miejscowości; okoliczność, że dana osoba tam zamieszkuje nie skutkuje automatycznym przyjęciem, że jest w danej miejscowości zameldowana. Jakkolwiek na mocy ustawy z dnia 23 lipca 2015r.-o zmianie ustawy o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015, poz.1337) obowiązek meldunkowy nadal istnieje, bo nowelizacja przesunęła termin jego zniesienia do 1 stycznia 2018 r., to jest rzeczą powszechne znaną, że ilość osób zameldowanych nie odpowiada liczbie mieszkańców, a tylko oni mogą być faktycznie zainteresowani uzyskaniem dotacji .Nie sposób więc podzielić stanowiska Gminy o celowym i słusznościowym powodzie zmiany regulaminu. Tym bardziej, że zgodnie z art. 45 ust.1b ustawy z dnia 16 lipca 1991 o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 1991, Nr 80, poz.350 ze zm.) właściwym miejscowo urzędem skarbowym, do którego odprowadzany jest podatek dochodowy od osób fizycznych jest właśnie Urząd Skarbowy miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy o podatku dochodowym wynika więc, że udział podatku dochodowego w budżecie gminy uzależniony jest od osób zamieszkałych, a nie zameldowanych na terenie gminy, miejsce zameldowania nie ma tu żadnego znaczenia i w konsekwencji pozostaje bez wpływu na budżet gminy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.