III SA/Po 516/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej doręczenia decyzji celnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego , Oddział Celny w G. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], [...] II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/M. Górecka TM. Decyzją nr [...],[...] z dnia [...].11.2003 Naczelnik Urzędu Celnego w G. uznał za nieprawidłowe zgłoszenie celne nr [...] dokonane w dniu [...].12.2000r. przez B. D. - w części dotyczącej kraju pochodzenia, preferencji, stawki celnej oraz określenia kwoty długu celnego i podatku VAT, wzywając go do uiszczenia niedoboru cła ([...]zł ), podatku VAT ([...]zł ) i akcyzowego ([...]zł ). W dniu [...].12.2003r. funkcjonariusze celni dokonali próby osobistego doręczenia odpisu powyższego orzeczenia B. D. , ale wobec jego odmowy przyjęcia odpisu orzeczenia uznano je za doręczone w tym dniu - na zasadzie art. 153 § 2 Ordynacji podatkowej ( notatka służbowa - k. 78 akt administracyjnych ). W pismach z dnia [...].12.2003r. i [...].12.2003r. B. D. oświadczył organowi I instancji, iż do tej pory nie otrzymał jego decyzji. Poprosił też o wyjaśnienie kwestii uznania jej za doręczoną w dniu [...].12.2003r. Pismem z dnia [...].02.2004r. B. D. wniósł do Dyrektora Izby Celnej skargę na działanie organu I instancji, który pozbawił go prawa do wniesienia odwołania od decyzji z [...].11.2003r, żądając jej uchylenia, bądź też doręczenia i umożliwienia mu złożenia odwołania. Podniósł przy tym, iż funkcjonariusze celni poszukiwali go w dniach [...] i [...].12.2003r. ( a nie jak podali w notatce [...].12.2003r. ). W piśmie z dnia [...].03.2004r. w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...].03.2004r. doprecyzował on swoje żądanie do kwestii niedoręczenia spornego orzeczenia. Pismem z dnia [...].07.2004r. [...] złożył Dyrektorowi Izby Celnej skargę na opieszałość organu I instancji. Organ odwoławczy uznał w piśmie z dnia [...].09.2004r. zarzuty B. D. za uzasadnione. W trakcie prowadzonego postępowania stwierdził on, iż w dniu [...].12.2003r. przebywał poza P., a funkcjonariusze celni mogli spotkać jego brata. Decyzją z dnia [...].08.2004r. Naczelnik Urzędu Celnego odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z [...].11.2003r., nie znajdując merytorycznych podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia [...].02.2003r. ( uzupełnionego pismem z dnia [...].03.2004r. ) oraz uznając sposób doręczenia decyzji z [...].11.2003r. za prawidłowy. Po rozpatrzeniu odwołania B. D. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...].11.2003r. uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem organ I instancji złamał zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niewyznaczenie jej 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się o materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nie przeprowadził ponadto dowodu z zeznań świadków i samej strony na okoliczność odmowy odebrania decyzji w dniu [...].12.2003r. Postanowieniem z dnia [...].11.2005r. Naczelnik Urzędu Celnego odmówił - na podstawie art. 165 a Ordynacji podatkowej - wszczęcia postępowania na wniosek B. D. z dnia [...].02 i [...].03.2004r. Zdaniem organu celnego doręczanie pism jest czynnością materialno - techniczną, rodzącą określone skutki prawne, nie tworzy jednak nowych praw czy obowiązków, wobec czego nie może być uznane za rozstrzyganie sprawy administracyjnej. Z tego względu nie można prowadzić normalnego postępowania administracyjnego w przedmiocie doręczenia decyzji, gromadzić materiału dowodowego itd. Wobec tego nie można było wszcząć postępowania w zakresie żądanym przez B. D.. Jednocześnie w piśmie "wyjaśniającym" z tej samej daty organ celny podniósł, iż poczynione przez niego ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, iż to B. D. ( a nie jego brat ) miał w dniu [...].12.2003r. kontakt z funkcjonariuszami celnymi i to on odmówił przyjęcia spornej decyzji. Z tego względu należało ją uznać za doręczoną w rozumieniu art. 153 § 2 Ordynacji podatkowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. D. wniósł o przeprowadzenie postępowania w sprawie sposobu doręczenia decyzji oraz uprawnienia organu celnego do uznania, iż adresat odmówił przyjęcia doręczonej decyzji. Według niego wykazał on skutecznie pobyt poza P. w dniu [...].12.2003r., a zeznania funkcjonariuszy celnych budzą wiele wątpliwości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2006r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W przypadku kwestionowania przez stronę dokonania czynności technicznych organ winien przeprowadzić jedynie czynności sprawdzające i ewentualnie ponowić doręczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D. wniósł o uchylenie postanowień II i I instancji. Jego zdaniem organy miały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie doręczenia decyzji, które winno być uznane za nieskuteczne. Postępowanie dowodowe było zresztą prowadzone przez organ I instancji do pewnego momentu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotowa decyzja wymiarowa Naczelnika Urzędu Celnego w G. z dnia [...]11.2003r. została uznana przez ten organ za doręczoną skarżącemu w dniu [...].12.2003r. - na zasadzie art. 153 § 2 Ordynacji podatkowej. B. D. podnosił konsekwentnie (m. in. w pismach z [...].12 i [...].12.2003r.), iż nie otrzymał on powyższego orzeczenia. Pismem z dnia [...].02.2004r. skarżący wniósł do Dyrektora Izby Celnej skargę na działanie organu I instancji, który pozbawił go prawa do wniesienia odwołania od decyzji z [...].11.2003r, wnioskując też o jej uchylenie, uznanie za niedoręczoną bądź skuteczne doręczenie i umożliwienie mu złożenia odwołania ( k. 91-92 akt administracyjnych ). W odpowiedzi organ celny wezwał go pismem z [...].03.2004r. do sprecyzowania - na zasadzie art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej - swoich żądań poprzez wskazanie czy chodzi mu o żądanie uchylenia decyzji lub uznania jej za niedoręczoną, bądź też ponowne doręczenie tego orzeczenia. B. D. oświadczył ostatecznie, iż chodzi mu o "niedoręczenie decyzji przez Urząd Celny w G." ( k. 97 akt ). Na tej podstawie organ I instancji uznał pierwotnie powyższy wniosek za żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 265- Kodeksu celnego ( na co wskazuje treść uzasadnienia jego decyzji z dnia [...].08.2004r. ), a następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił na podstawie art. 165 a Ordynacji podatkowej wszczęcia postępowania stwierdzając, iż zgodnie z żądaniem skarżącego miało ono dotyczyć skuteczności prawnej samego doręczenia spornej decyzji z [...]11.2003r., która to kwestia nie może stanowić samodzielnego przedmiotu normalnej sprawy administracyjnej. Zdaniem organu I instancji ( podzielonym przez organ odwoławczy ) w przypadku kwestionowania przez stronę dokonania czynności materialno - technicznych ( takich jak np. doręczenie ) organ administracji dokonuje jedynie czynności sprawdzających. W ocenie Sądu takie postępowanie organu celnego należało uznać za niekonsekwentne i błędne. Doręczenie odpisu danego orzeczenia lub innego pisma procesowego jest niewątpliwie czynnością materialno - techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnienia lub obowiązku opartego na normach prawa materialnego, albowiem fakt doręczenia ma ten skutek, że od jego daty biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania lub dokonania innych czynności procesowych (zob. m. in. postanowienie NSA z 28.09.2001, I SAB 2/01, LEX nr 75530 ). Racje miały wobec tego organy celne obu instancji podnosząc, iż nie można wszcząć (na wniosek lub z urzędu) odrębnego postępowania dotyczącego wyłącznie zbadania kwestii skuteczności dokonania danego doręczenia, albowiem celem postępowania administracyjnego winno być załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, konkretyzującej prawa lub obowiązki określonego podmiotu. W takiej sytuacji należy zatem zastosować przepis art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej, odmawiając wszczęcia postępowania. Ze względu na powyższe uregulowania prawne należało zdaniem Sądu bardziej wnikliwie zbadać treść wniosku skarżącego z dnia [...].02.2004r., w którym zawarto odrębne, wykluczające się w zasadzie żądania ( uchylenia decyzji, uznania jej za niedoręczoną, bądź też ponownego doręczenia orzeczenia ). Skoro organ znał konsekwencje prawne związane z ewentualnym zażądaniem wszczęcia specjalnego postępowania w przedmiocie uznania decyzji za niedoręczoną ( związane z koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - na zasadzie art. 165 a Ordynacji podatkowej ) winien wyjaśnić je stronie w swoim wezwaniu z dnia [...].03.2004r. ( k. 94 akt ) o sprecyzowanie treści wniosku. Skoro bowiem każde zgłoszone przez skarżącego żądanie ( uchylenia decyzji, uznania jej za doręczoną lub też ponownego jej doręczenia ) dotyczyło w istocie zupełnie odmiennych trybów postępowania, przez co wywoływało różne skutki prawne - organ winien pouczyć o nich szczegółowo B. D., by ten mógł sprecyzować ostatecznie treść swojego wniosku z pełną świadomością konsekwencji prawnych dokonanego wyboru. Organ celny I instancji ograniczył się tymczasem do lakonicznego wezwania go o ostateczny wybór jednego z żądań określonych we wniosku. Po złożeniu krótkiego oświadczenia, iż skarżącemu chodzi o kwestię samego doręczenia decyzji organ uznał, iż postępowanie w tym zakresie nie może być prowadzone, wydając postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W ten sposób zamknięto skarżącemu z przyczyn formalnych możliwość dochodzenia swoich praw na drodze dwuinstancyjnego postępowania celnego. Organ nie zanalizował wobec tego szczegółowo, jak należało ostatecznie rozumieć wolę skarżącego ujawnioną we wniosku z [...].02.2004r. ( uzupełnionego pismem z [...].03.2004r. ). W ocenie Sądu ze względu na żądanie uchylenia spornej decyzji wymiarowej z [...].11.2003r. istniały podstawy do zbadania przez organ, czy nie należałoby potraktować wniosku skarżącego w istocie jako odwołania od tego orzeczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to właśnie w ramach postępowania odwoławczego wszczętego na skutek wniesienia odpowiedniego środka zaskarżenia podlegają z urzędu wstępnemu badaniu przesłanki tego postępowania, w tym m. in. kwestia prawidłowości doręczenia orzeczenia organu I instancji ( zob. m. in. B. Adamiak i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2003, s. 728-731 oraz S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 670-672 ). Zgodnie z przepisem art. 228 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej organ odwoławczy musi stwierdzić uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, jeżeli zostało ono złożone po upływie ustawowego terminu, którego bieg rozpoczyna się właśnie w momencie doręczenia decyzji organu I instancji. Ponieważ konsekwencją stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest pozostawienie go bez rozpoznania i pozbawienie przez to strony prawa do kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji wszelkie wątpliwości dotyczące daty i okoliczności doręczenia decyzji oraz nadania samego odwołania winny być szczegółowo wyjaśnione na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w danej sprawie, bądź też przy pomocy dodatkowych ustaleń czynionych przez organ odwoławczy ( zob. m. in. wyrok NSA z 10.06.2003r., III S.A. 1758/01, M. Podatkowy 2003/12/39 ). Potraktowanie pisma skarżącego jako odwołania spowodowałoby zatem w konsekwencji konieczność zbadania również kwestii skuteczności prawnej samego doręczenia, czego w istocie żądał skarżący, a co nie mogło stanowić przedmiotu odrębnego postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy celne obu instancji winny wziąć pod uwagę powyższe rozważania. Ze względu na wydanie zaskarżonych orzeczeń z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 165 a, art. 121 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego ), które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. /-/M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/M. Górecka T.M.d