III SA/Po 519/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2019 roku nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] marca 2019 r. o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości [...] zł i odmowie jej udzielenia w pozostałej części objętej wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu [...] września 2018 r. J. K. wniosła o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy. Do wniosku dołączono: 1. wykaz działek ew. i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody, 2. kopię protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, które wystąpiło w gospodarstwie rolnym w okresie maj-czerwiec 2018 r., sporządzonego przez stosowną komisję, 3. kopie polis ubezpieczeniowych. Strona zadeklarowała we wniosku, że w dniu wystąpienia szkody posiadała ubezpieczenie co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym. Strona nie posiadała jednak ubezpieczenia 50% powierzchni gospodarstwa. Zgodnie z § 13r ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", w 2018 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Zgodnie z § 13r ust. 7 rozporządzenia, o którym mowa powyżej, wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy oraz stawki pomocy, której wysokość będzie uzależniona od rodzaju uprawy. Strona poniosła szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Zgodnie z § 13r ust. 2 pkt 1 rozporządzenia pomoc jest udzielana na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1.07.2014, str. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 702/2014". Pomoc tę zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń (art. 25 ust. 9 rozporządzenia 702/2014). Implementacja tego przepisu nastąpiła w § 13r ust. 12 rozporządzenia, który stanowi, że pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Zredukowanie wysokości pomocy wystąpi zatem wówczas, gdy w dniu wystąpienia szkody nie zostanie ubezpieczona wymagana powierzchnia upraw rolnych. Organ nie uwzględnił dwóch działek uwidocznionych w polisach ubezpieczeniowych, gdyż nie były one ujęte w protokole ani wniosku obszarowym na 2018 r. Strona z odwołaniem złożyła zmianę do wniosku obszarowego na 2018 r., w której zadeklarowała jako powierzchnię niezgłoszoną do płatności działkę ew. nr [...] o pow. 0,72 ha i zmniejszyła o 0,05 ha pow. działki ew. nr [...]. Zgodnie z art. 13 pkt 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli orz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), dalej: "rozporządzenie nr 640/2014", z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie. W związku z tym zmiana do wniosku na 2018 r. z [...] marca 2019 r. nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z deklaracją wniosku obszarowego na 2018 r. całkowita powierzchnia, do której o dopłaty ubiegała się strona, wynosi 26,91 ha. 50% wymaganego ubezpieczenia w stosunku do powierzchni całego gospodarstwa wynosi 13,45 ha, a ubezpieczone zostało jedynie 12,96 ha. Stronie przyznano zatem pomoc w części, gdyż w dniu szacowania strat nie posiadała ubezpieczonych upraw co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym. Odnosząc się do twierdzeń strony, że wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2018 r. zawierał błąd (brak jednej działki we wniosku), wskazano, że pełną odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku ponosi rolnik, na którym spoczywa obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku. Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.), dalej: "ustawa o ARiMR", przez ustalenie stanu faktycznego sprawy z pominięciem dowodów wskazujących na wielkość gospodarstwa rolnego zgodną ze wskazaniem skarżącej, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji obniżającej pomoc w sytuacji, gdy warunki do jej obniżenia określone w § 13r ust. 12 rozporządzenia nie zaistniały; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 80, art. 140 K.p.a. i art. 10 ust. 6 pkt 6 ustawy o ARiMR przez niewskazanie przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu skarżącej z [...] lutego 2019 r. i skorygowanemu protokołowi z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem suszy, przez co przekroczono zakres swobodnej oceny dowodów przyjmując wyłącznie za podstawę ustalenia stanu faktycznego treść wniosku skarżącej o płatności bezpośrednie i pierwotne brzmienie protokołu; 3) art. 15 w zw. z art. 136 § 1, art. 140 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 6 pkt 6 ustawy o ARiMR przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z korekty protokołu złożonego przez skarżącą po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, czym uchybiono zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając skarżącą prawa do rozpatrzenia jej wniosku w pełnym zakresie; 4) art. 25 ust. 9 rozporządzenia nr 702/2014 i § 13r ust. 12 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, w których uprawy objęte wnioskiem odwołującej zostały objęte ochroną ubezpieczeniową od ryzyka wystąpienia suszy co najmniej w 50%. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." 2. uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części umniejszającej pomoc i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje. Za podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wielkości powierzchni upraw w gospodarstwie skarżącej organ pierwszej instancji przyjął wielkości wykazane: 1. w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód, 2. we wniosku o płatności bezpośrednie na 2018 r. Organ pierwszej instancji pominął: 1. działki ew. nr [...] objęte załączonymi do wniosku o pomoc polisami ubezpieczeniowymi wskazując, że skarżąca nie ujęła ich we wniosku o płatności bezpośrednie; 2. oświadczenie skarżącej z [...] lutego 2019 r. o przynależności działek ew. nr [...] do jej gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy z kolei pominął złożoną [...] marca 2019 r. korektę protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód, w którym skorygowano wielkość gospodarstwa rolnego na 26,92 ha. Protokół ten pierwotnie złożono z podpisami członków komisji szacującej, po czym dokument ten ponownie złożono [...] kwietnia 2019 r., niezwłocznie po jego uzupełnieniu o podpis przedstawiciela Wojewody [...]. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do stanu wynikającego ze zmienionego protokołu w jakiejkolwiek części i utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Skarżąca zarzuca błędne ustalenie, że uprawy w jej gospodarstwie rolnym nie były objęte co najmniej w 50% ochroną ubezpieczeniową. Za podstawę tego ustalenia organy przyjęły brzmienie protokołu w jego błędnej wersji (załączonej do wniosku o pomoc) oraz zakresu przedmiotowego wniosku o płatności bezpośrednie za 2018 r. Przeczy zasadom logicznego rozumowania przyjęcie, że ubezpieczenie upraw na działkach ew. nr [...] przez skarżącą nie jest wystarczającym dowodem, że wchodzą one w skład jej gospodarstwa rolnego. Organ nie odniósł się do oświadczenia skarżącej z [...] lutego 2019 r., w którym wskazała, że działki ew. nr [...] wchodzą w skład jej gospodarstwa rolnego, wyjaśniając przy tym, że nie wykazano ich we wniosku o płatności obszarowe. Płatności bezpośrednie są pomocą skierowaną do producentów rolnych, którzy w celu jej uzyskania winni złożyć stosowny wniosek. Nie istnieje żaden przepis prawa, który nakładałby obowiązek ubiegania się o tego typu wsparcie na wszystkie grunty tworzące gospodarstwo. Jest to przywilej, z którym nie wiąże się domniemanie pozwalające na uznanie, że działki nie objęte wnioskiem obszarowym nie wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Co więcej, skarżąca zaznaczyła, że omyłkowo we wniosku obszarowym nie wskazała jednej z przedmiotowych działek (i złożyła korektę), co do drugiej zaś nie ubiegała się o płatności z innej przyczyny. Tym niemniej okoliczności te mają irrelewantne znaczenie dla sprawy, albowiem ani przepisy rozporządzenia ani rozporządzenia nr [...] nie czynią warunku uzyskania pomocy suszowej od objęcia wszystkich gruntów wnioskiem o płatności bezpośrednie. W tym świetle niezrozumiałym jest działanie organu, który przesłanką ustalenia wielkości gospodarstwa rolnego uczynił zakres wniosku obszarowego. Pominięto również jako dowód skorygowany protokół złożony przez skarżącą. Z tego protokołu wynika, że wielkość gospodarstwa rolnego wynosi 26,92 ha, przy całkowitej powierzchni upraw rolnych 27,33 ha. Natomiast złożone w sprawie polisy ubezpieczeniowe potwierdzają objęcie ochroną ubezpieczeniową areału o pow. 14,85 ha, co stanowi ponad połowę wielkości gospodarstwa rolnego. Nie było zatem podstaw do zastosowania sankcji, o której mowa w § 13r ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na ich omówienie powtarzanie ich byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy działka ew. nr [...] o pow. [...] ha należała do powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym skarżącej. Organ prawidłowo uznał, że warunku tego nie spełniono, gdyż działki tej nie wykazano we wniosku o płatności bezpośrednie. Płatności bezpośrednie można uzyskać jedynie wtedy, gdy działka jest w dobrej kulturze rolnej. W przypadku suszy działka nie jest w dobrej kulturze rolnej, stąd płatność bezpośrednia do niej nie przysługuje. Jej substytutem jest pomoc, o której mowa w rozporządzeniu. Pomoc tę pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym nie było ubezpieczonych (§13r ust.12 rozporządzenia). Powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym wynika z wniosku o płatności bezpośrednie. Bezsporne było, że we wniosku tym nie wykazano tej działki. Skarżąca dopiero w odwołaniu od decyzji (w marcu 2019 r.) złożyła zmianę do wniosku o płatności bezpośrednie, polegającą na podaniu do płatności działki ew. nr [...] (zmiana nie objęła działki ew. nr [...], gdyż, jak wskazano w odwołaniu, [...] maja 2018 r. nie była ona użytkowana przez skarżącą). Wniosek o przyznanie płatności za rok 2018 składało się w terminie od [...] marca 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. (art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r.; Dz. U. z 2018 r., poz. 897). Wniosek, a zarazem zmiana do niego, mógł być także złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do [...] lipca 2018 r. (art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr [...]). W związku ze zgłoszeniem działki ew. nr [...] do płatności w marcu 2019 r. jej powierzchni nie można zaliczyć do powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym skarżącej. Przyjąć zatem należało za wnioskiem o płatności bezpośrednie, że powierzchnia ta w dniu wystąpienia szkód wynosiła 26,91 ha, przy czym ubezpieczono jedynie 12,96 ha, czyli mniej niż 50% tej powierzchni. Niewystarczające jest wykazanie, że działka ta była ubezpieczona, gdyż nie można uznać, że należała do powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym skarżącej. Działki ew. nr [...] nie wykazano również we wniosku o pomoc ani w protokole oszacowania szkód. Nie można uznać za skutecznego pisma skarżącej z [...] lutego 2019 r. informującego o przynależności przedmiotowej działki do jej gospodarstwa rolnego. Podobnie bowiem jak wniosek o płatności bezpośrednie, także wniosek o pomoc może być zmieniany jedynie w terminie do jego złożenia, który - zgodnie z § 13r ust. 8 w zw. z ust. 4 i 8 rozporządzenia - upłynął [...] listopada 2018 r. Uregulowany w § 13r ust. 8 rozporządzenia termin do złożenia wniosku o pomoc obejmuje zarówno sam wniosek, jak i jego zmianę, a więc również zmianę wszystkich jego załączników wymienionych w § 13 r ust. 6 rozporządzenia. Przeciwna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do niedającego pogodzić się z zasadą racjonalności prawodawcy uznania, że zakreślając termin do złożenia wniosku o pomoc pozostawił on swobodę czasową jego zmiany bądź uzupełnienia (por.: nieprawomocny wyrok o sygn. akt I SA/Sz 523/19 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a następnie podjęły rozstrzygnięcia, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., przy czym organ wyjaśniono przesłanki, z powodu których nie przyznano skarżącej pomocy w wysokości przez nią żądanej. W tych okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego ani materialnego. Wobec tego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).