III SA/Po 519/23

Dnia 6 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 roku sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2023 roku nr [...] w przedmiocie dofinansowania zakupu sprzętu służącego likwidacji barier w komunikowaniu się uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania W. W. (skarżącego), utrzymało w mocy decyzję zawartą w piśmie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. (PCPR w P.) nr [...] z dnia 6 maja 2022 r. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023. poz. 100 ze zm.) jak również §12, §14 i §10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.; dalej: rozporządzenie) Kolegium ustaliło, że wnioskiem z 9 lutego 2022 r. skarżący wystąpił o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu sprzętu z zakresu likwidacji barier w komunikowaniu się - laptopa o przewidywanej wartości 2849 zł. We wniosku podał, że wnosi o łączną kwotę dofinansowania - 2200 zł. Jednocześnie oświadczył, że znane mu są warunki dofinansowania, m.in. że podstawę dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowi umowa zawarta pomiędzy Starostą [...], reprezentowanym przez Dyrektora PCPR a Wnioskodawcą. Następnie Zastępca Dyrektora PCPR pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącego, że wartość zakupu laptopa ustalona została na kwotę 2105,27 zł, a zatem dla wnioskodawcy zarezerwowana została kwota 2000 zł, która stanowi 95% wartości zakupu. Jednocześnie w piśmie tym skarżący został poproszony o kontakt telefoniczny celem ustalenia warunków podpisania umowy. Poinformowano, że zakup urządzenia może nastąpić dopiero po podpisaniu umowy o dofinansowanie, a pismo to nie może stanowić podstawy do żądania zawarcia umowy czy wypłaty środków ż Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Po otrzymaniu tego pisma skarżący skontaktował się z organem I instancji telefonicznie i poinformował, że jest osobą bezdomną i przebywa w ośrodku dla bezdomnych w G. oraz oświadczył, że nie przyjedzie do P. by podpisać umowę. W związku z tym Dyrektor PCPR w P. pismem z dnia 6 maja 2022 r. poinformował skarżącego o odebraniu dofinansowania, ponieważ warunkiem realizacji zadania jest miejsce zamieszkania na terenie powiatu [...] na każdym etapie rozpatrywania wniosku. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji zawartej w ww. piśmie, lecz Kolegium, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., stwierdziło niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 898/22. W zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium stwierdziło, że z wyroku WSA w Poznaniu w wyroku wynika, że pismo z 6 maja 2022 r. stanowi decyzję administracyjną odbierającą dofinansowanie. Dlatego Kolegium potraktowało odwołanie skarżącego jako odwołanie od decyzji z dnia 6 maja 2022 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że, że zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do zadań powiatu należy: dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Zadania te, zgodnie z art. 35a ust. 2 pkt 1 ustawy realizowane są przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Formą powiadomienia wnioskodawcy o rozstrzygnięciu w przedmiocie wniosku jest, zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku. Ponadto, stosownie do ust.5 tego paragrafu w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: 1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit.a, uwzględniający termin wskazany w ofercie; 2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy, realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Zgodnie zaś z § 14 rozporządzenia podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Jednocześnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Oceniając to, że organ I instancji odebrał skarżącemu przyznane wcześniej prawo do dofinansowania, z powodu zmiany miejsca zamieszkania, Kolegium odwołało się do poglądu, że miejsce zamieszkania osoby niepełnosprawnej wnioskującej o dofinansowanie ze środków Funduszu ma istotne znaczenie dla ustalenia właściwości miejscowej organu odpowiedzialnego za dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, jednakże nie może stanowić samoistnej przesłanki odmowy dofinansowania. Skoro bowiem organ ustalił, iż skarżący zamieszkuje poza obszarem jego właściwości, winien w myśl przepisu art. 65 § 1 k.p.a. niezwłocznie przekazać wniosek skarżącej o dofinansowanie do organu właściwego, a nie jako organ niewłaściwy wydawać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stąd Kolegium wywiodło, że co do zasady Dyrektor PCPR w P. winien przekazać wniosek skarżącego do powiatu obecnego miejsca zamieszkania. Zdaniem Kolegium jednak, oprócz zmiany miejsca zamieszkania w sprawie pojawia się i drugi problem, a mianowicie z przepisów rozporządzenia wynika, że podstawę dofinansowania stanowi umowa zawarta między osobą ubiegającą się o dofinansowanie, a powiatem. Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do podpisania umowy, ponieważ skarżący miał oświadczyć, że nie przyjedzie do [...] podpisać umowy, zatem brak jest podstaw do udzielenia dofinansowania. Kolegium oceniło więc, że w sprawie są dwa problemy. Po pierwsze, zmiana miejsca zamieszkania skarżącego, po drugie, brak podpisanej umowy o dofinansowanie. Stąd stwierdziło, że zmiana miejsca zamieszkania nie powinna stanowić podstawy do odmowy przyznania dofinansowania, a organ winien przekazać wniosek do organu właściwego. Zdaniem Kolegium jednak w niniejszej sprawie organ nie był na etapie wniosku, a już decyzji o przyznaniu dofinansowania w konkretnej wysokości. W takiej sytuacji nie mógł przekazać swojej decyzji do wykonania innemu organowi, lecz jedynie przekazać wniosek do rozpatrzenia innemu organowi. Zdaniem Kolegium, samo PCPR w P. nie mogło też wykonać swojej decyzji z dnia 11 kwietnia 2022 r. gdyż nie doszło do podpisania ze skarżącym umowy o dofinansowanie. Dalej stwierdziło, że w chwili obecnej nie ma już możliwości podpisania takiej umowy z uwagi na zmianę przez skarżącego miejsca zamieszkania. Skarżący nie zgodził się z decyzją Kolegium i pismem z 8 lipca 2023 r. wniósł od niej skargę, w której zakwestionował możliwość odebrania dofinansowania oraz zaprzeczył, by odmówił przyjazdu do P. w celu podpisania umowy. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu, pismem w piśmie z 12 lutego 2024 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę, podważając ustalenie organów o tym, że skarżący odmówił podpisania umowy. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak opisanych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że organ I instancji, za którego uznać należy Starostę [...] (zob. wydany w sprawie skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 898/22; art. 153 p.p.s.a.), prawidłowo ocenił, że skarżący zmienił miejsce zamieszkania i nie mieszka w powiecie [...], przez co Starosta P. przestał był właściwy do przyznania mu wnioskowanej pomocy. Kolegium uznało jednak, że na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do wydania postanowienia o przekazaniu sprawy, gdyż w sprawie poinformowano już skarżącego o sposobie rozpoznania jego wniosku zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia, w związku z czym jego sprawa została zakończona, a dla uzyskania pomocy musi zwrócić się do organu właściwego ze względu na obecne miejsce pobytu. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium nie jest prawidłowe. Za nieuzasadnione należy w pierwszej kolejności uznać ustalenie, że odpadła właściwość miejscowa Starosty [...] do załatwienia sprawy. Właściwość miejscową organu określał § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 25 czerwca 2002 r. , z którego wynikało, że w przypadku osoby niepełnosprawnej dofinansowanie zadań następuje na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania. Wobec braku w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz w przepisach rozporządzenia z 25 czerwca 2002 r. definicji "miejsca zamieszkania", uzasadnione jest sięgnięcie do przepisów Kodeksu cywilnego (k.c.). Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 k.c., jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. E. Michniewicz-Broda, [w:] Kodeks cywilny, Część ogólna, Komentarz, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Lex 2014, wersja elektr.). Z ustaleń organów nie wynika tymczasem, że skarżący zmienił miejsce zamieszkania. Ze wspomnianej notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika PCPR w P. wynikało jedynie, że skarżący miał poinformować, że jest bezdomny przebywa w ośrodku dla bezdomnych w G.. Nie ustalono czy jest to jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Zwrócić więc należy uwagę, że z racji czasowego pobytu, ośrodka dla bezdomnych nie można traktować jako określającego miejsce zamieszkania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. II SA/Wa 43/18). Tyle, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły charakteru pobytu skarżącego w G.. Tym samym, w świetle danych jakimi dysponowały organy, nie można uznać, że odpadła podstawa właściwości miejscowej Starosty [...] do załatwienia wniosku skarżącego. Ocena taka naruszała § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 25 czerwca 2002 r. Zresztą w sytuacji zmiany właściwości miejscowej organu, wydanie decyzji przez organ niewłaściwy powodowałoby jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd dostrzega również, że zaskarżona decyzja nie identyfikuje i nie wyjaśnia wystarczająco podstawy prawnej utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W wyroku z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 898/22 tutejszy Sąd wskazał na możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o dofinansowanie zakupu sprzętu służącego likwidacji barier w komunikowaniu się. Są to: zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania (§ 12 ust. 5 rozporządzenia) albo informacja o odmowie uwzględnienia wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia), która stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcia te zapadają alternatywnie. Oznacza, że w przypadku poinformowania wnioskodawcy o pozytywnym rozpatrzeniu jego wniosku uzyskuje on wsparcie, które materializuje się poprzez zawarcie umowy. Negatywne rozstrzygnięcie zapada wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw do uwzględnienia żądania. Alternatywność rozstrzygnięć powoduje, że nie jest możliwe wydanie decyzji odmownej już po uwzględnieniu wniosku. Tymczasem ani w decyzji Kolegium ani w piśmie Starosty [...] nie wskazano przepisu, z którego wynikałaby możliwość "odebrania" wsparcia, czyli rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanym przez skarżącego piśmie. Tym niemniej obecnie, pomimo tego braku wskazania na materialną podstawę rozstrzygnięcia, nie można uznać, by zaskarżona decyzja była nieważna. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że niewskazanie, bądź chybione wskazanie podstawy prawnej nie musi jednak automatycznie przesądzać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co stanowiłoby przesłankę jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82 (ONSA 1983 nr 1 poz. 5) wyjaśnił, że "Fakt powołania się organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem dostrzec należy, że postępowanie w sprawie pomocy w likwidowaniu barier w komunikowaniu się składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich kończy się informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia postępowanie nie toczy się dalej. Natomiast pozytywna informacja zawarta w zaświadczeniu, o którym mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia, otwiera drugi etap, w ramach którego zostaje zawarta umowa. Możliwe jest jednak, że umowa nie zostanie zawarta. Do przyczyn jej niepodpisania zaliczyć można choćby odmowę ze strony wnioskodawcy. Taka okoliczność powoduje więc, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż odmowa podpisania umowy może być potraktowana jako dorozumiane cofnięcie wniosku. Bezprzedmiotowość postępowania stanowi z kolei przesłankę do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Wobec treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz sytuacji procesowej występującej w sprawie, Sąd uznał więc, że decyzję organu I instancji należy odczytywać właśnie jako decyzję o umorzeniu postępowania. Tyle, że i tak kwalifikowane rozstrzygnięcie należało uznać za naruszające prawo. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że nie doszło do podpisania umowy, ponieważ w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem PCPR w P., skarżący miał oświadczyć o odmowie przybycia do Centrum w celu jej zawarcia. Z opisanych wcześniej przyczyn, ustalenie, że skarżący odmówił podpisania umowy, mogłoby powodować, że postępowanie w sprawie przyznania dofinansowania stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlegałoby umorzeniu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wniosek taki nie mógł zostać uznany za uprawniony. Z notatki służbowej pracownika PCPR w P., dokumentującej rozmowę ze skarżącym nie wynika bowiem, by odmówił on podpisania umowy (k. 31 akt PCPR). Wskazuje się tam jedynie, że skarżący odmówił przyjazdu do P. w celu jej zawarcia. Dostrzec więc należy, że żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych ani rozporządzenia nie przewiduje, by umowa o dofinansowanie zakupu sprzętu służącego likwidowaniu barier w komunikowaniu się musiała być zawierana w siedzibie organu. W przypadku tych umów nie obowiązuje również zasada unitas actus nakazująca jednoczesne podpisanie umowy przez obie jej strony. Odmowa przybycia do PCPR - nota bene usprawiedliwiona wobec udokumentowanego stanu zdrowia skarżącego (dokumentacja medyczna w aktach PCPR) - nie mogła stanowić więc podstawy do odstąpienia od jej zawarcia. W świetle zgromadzonych dowodów, Sąd ocenił, że nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Ostatecznie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 25 czerwca 2002 r. poprzez ustalenie o niewłaściwości Starosty [...] do rozpoznania wniosku skarżącego. Z opisanych tu przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu Kolegium po pierwsze zbada podstawy faktyczne właściwości miejscowej organu I instancji, a nadto, w razie uznania, że nie odpadła właściwość miejscowa Starosty [...] do załatwienia sprawy, ponownie rozpozna sprawę co do istoty. W razie uznania, że zakres koniecznego postępowania wymagać będzie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, wyda decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.