III SA/Po 520/23

Dnia 12 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Burmistrza Gminy na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym z rejestru gruntów 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2023 r. nr [...] 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. III SA/Po 520/23 U Z A S A D N I E N I E W dniu 7 czerwca 2023 roku Starosta wydał decyzję o nr [...] , w której ustalił Gminie opłatę w wysokości [...] zł za udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów gruntów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej w postaci dokumentów drukowanych . W toku postępowania ustalono nast. stan faktyczny. W dniu 23 marca 2023 roku Gmina złożyła wniosek do Starosta o wydanie w/w wypisów i wyrysów dla działek ewidencyjnych położonych w jednostce ewidencyjnej M. , oznaczonych numerami [...],[...],[...], [...],[...] został złożony na formularzu EGIB. W dniu 17 kwietnia 2023 roku Starosta wezwał Gminę do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu stanowiącego podstawę nabycia prawa własności przez wnioskodawcę. W dniu 19 kwietnia 2023 roku strona poinformowała, że powodem złożenia wniosku jest zamiar skierowania do Wojewody wniosku o wydanie na podst. art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzji o stwierdzeniu nabycia przez Gminę prawa własności nieruchomości w/w działek ewidencyjnych. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 roku podkreślono jeszcze, że decyzja , o którą zamierza wnosić Gmina ma charakter deklaratoryjny , stwierdzający nabycie prawa własności z mocy prawa i jednocześnie stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność jednostek samorządu terytorialnego .Podkreślono, że o ile nabycie własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa , o tyle fakt ten może być ujawniony w księdze wieczystej tylko na podstawie w/w decyzji wojewody. W dniu 28 kwietnia 2023 roku po przesłaniu strony Dokumentu Obliczenia Opłaty Gmina zwróciła się do organu z pismem, w którym wnioskowała o zrewidowanie wewnętrznych procedur stosowanych przez pracowników Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Podkreślono, że nie ma podstaw, aby dokonywać na gruncie art. 40 ust.2 pkt 4 lit a) rozróżnień działań jednostki na pośrednio czy bezpośrednio służące ujawnieniu praw do nieruchomości. Organ uzasadniając decyzję o naliczeniu opłaty wskazał ,że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. W art. 40 b ust.1 P.g.k zostały wskazane poszczególne czynności , za które pobierane są opłaty. Odstępstwo od zasady pobierania opłat wskazane zostały przez ustawodawcę w art.40 b ust.2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Organ powołując się na ugruntowane orzecznictwo uznał, że nie znalazł zastosowania wyjątek zawarty przez prawodawcę w art. 40 b ust.2 pkt 4 lit a P.g.k. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej .Zdaniem organu procedura administracyjna prowadzona w trybie art. 73 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku nie stanowi ujawnienia prawa w rozumieniu art. 40 b ust.2 pkt 4 lita P.g.k .Przedmiotem postępowania prowadzonego przed wojewodą jest stwierdzenie nabycia własności drogi zajętej pod drogę publiczną .Użyte w art. 40 b ust.2 pkt 4 lit. a) pojęcie ujawnienia w księgach wieczystych odnosi się do ustawy z dnia 7 września 2007 r- o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego .Użyty w tytule tej ustawy termin ujawnienia w księgach wieczystych dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości .O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 roku. Organ cytując wyrok NSA w sprawie I OSK 1264/18 podniósł ,że działanie strony nie ma na celu ujawnienia wpisu w księdze wieczystej, ale zwrócenie się wydanie decyzji deklaratoryjnej, co skutkuje przyjęciem,że przepis przewidujący zwolnienie od opłat nie może być stosowany do takiej czynności. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji. W jego uzasadnieniu podniosła, że ustawodawca w żadnym miejscu omawianego artykułu 40b ust.2 pkt 4 lit.a) Pgk nie wskazuje ,że chodzi o działanie bezpośrednie służące ujawnieniu praw rozumiane jako etap składania wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Gmina dąży do ujawnienia swojego prawa do nieruchomości podejmując odpowiednie czynności służące uzyskaniu wymaganego potwierdzenia .O ile bowiem nabycie własności następuje z mocy samego prawa, o tyle fakt ten może być ujawniony w księdze wieczystej tylko na podstawie decyzji wojewody. Do zastosowania zwolnienia z opłat wystarczająca jest okoliczność, że żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają służyć uzyskaniu decyzji potwierdzających nabycie praw do nieruchomości , które to działania w istocie ukierunkowane są na ujawnienie (wskazanie po raz pierwszy) tego prawa w księdze wieczystej. Decyzją z dnia 18 lipca 2023 roku , o nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję o ustaleniu opłaty. W uzasadnieniu , w ślad za organem I instancji przyjął, że skoro działki , których dotyczyły wypisy i wyrysy wskazane we wniosku Burmistrza nie stanowiły ich własności , a ich nabycie ma nastąpić dopiero w przyszłości na podst. decyzji administracyjnej, to oceniane działanie nie ma na celu ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Zdaniem organu odwołujący pomija okoliczność ,że zawnioskowane dane mają być wykorzystane dwuetapowo. Po raz pierwszy w związku z uzyskaniem decyzji i po raz drugi w celu ujawnienia w księdze wieczystej. Tak zawnioskowane dane nie służą celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzuciła organom naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 8 i 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń , co uniemożliwiło realizacje zasady pogłębiania zaufania do organów państwa , naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa polegające na niezasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Z zakresu naruszeń prawa materialnego zarzucono organom naruszenie art. 40 ust.2 pkt 4 lit.a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zastosowanie zawężającej interpretacji. Podkreślono, że organ nie wyjaśnił stronie jak traktować okoliczność, że aby uzyskać decyzję potwierdzającą przeniesienie prawa własności do nieruchomości należy wystąpić ze stosownym wnioskiem , którego integralnym elementem jest wypis z ewidencji gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór dotyczy obowiązku ponoszenia przez Gminę opłat za udostępnianie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowa jest regulacja zawarta w art. 40b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "P.g.k."). Stosownie do zasady wyrażonej w ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego. Jednocześnie w myśl wyjątku od tej zasady uregulowanego w art. 40b ust. 2 pkt 4 P.g.k., nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego w związku z ich działaniami mającymi na celu: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Istota sporu w przedmiotowym przypadku dotyczy interpretacji przedstawionego wyżej wyjątku od zasady pobierania opłat, a zawartego w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. W orzecznictwie wskazuje się , że zwolnienie z opłat o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) P.g.k. nie aktualizuje się w przypadku, gdy dokumenty z operatu są niezbędne dla etapu poprzedzającego ujawnienie prawa w księdze wieczystej, tj. np. dla wydania decyzji o nabyciu prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 888/19 oraz w wyroku z 27 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 535/20, a także w wyroku z 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1264/19).Sądy wskazują ,że prawo które jednostka samorządu terytorialnego zamierza ujawnić w księdze wieczystej musi więc podmiotowi temu przysługiwać, aby można było w ogóle rozważać skorzystanie ze zwolnienia z opłat, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Tożsame stanowisko przyjęły organy administracji w przedmiotowym postępowaniu. Zacytowana w uzasadnieniu orzeczeniu organu I instancji część uzasadnienia wyroku NSA o sygn I OSK 888/19 o treści " użyty w tytule tej ustawy termin ujawnienia w księgach wieczystych dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości .O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 roku" pozostaje w ocenie składu orzekającego w sprzeczności z kolejnym cytatem "że ustawodawca posługuje się w poszczególnych ustawach pojęciem ujawnienia w księgach wieczystych w różny sposób nadając mu zróżnicowany charakter ". Skoro tak, to poza oceną organu pozostała okoliczność, że termin "ujawnienia" może mieć inny zakres znaczeniowy niż ten funkcjonujący na gruncie ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa . W takiej sytuacji organ winien odnieść się do brzmienia dyspozycji art. 40 b ust.2 pkt 4 lit.a) P.g.k , który mówi wprost o działaniach pozostających w związku z ujawnieniem praw do nieruchomości. W ocenie sądu z żadnego przepisu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika, że należy rozróżnić działania zmierzające bezpośrednio czy też nie do ujawnienia prawa. Przepis mówi o działaniach jako ogóle czynności, a nie tylko działaniu zmierzającemu wprost i po raz pierwszy do ujawnienia prawa. Literalne brzmienie tego przepisu nie zakłada bowiem jednego konkretnego, bezpośredniego kroku czy starania, ale wszelkie działania mające na celu ujawnienie prawa. Także celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem przedmiotowych przepisów było stworzenie możliwości nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych w celu realizacji zadań publicznych, zwłaszcza wszelkich działań mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej. Powyższe pozostało poza rozważaniami organów. Organ pominął i nie odniósł się do argumentu strony, że w sytuacji nabycia własności z mocy samego prawa ,prawo to może być ujawnione tylko na podstawie decyzji Wojewody. Dopóki bowiem nie nastąpi stwierdzenie tego stanu w drodze stosownej decyzji Wojewody ,dopóty nie jest możliwe wprowadzenie zmiany właściciela w księgach wieczystych .Podział tego procesu na dwa etapy , pomimo tego samego celu i wykorzystania tych samych wypisów i wyrysów czyni to rozwiązanie iluzorycznym. Skoro bowiem wniosek , którego integralnym elementem jest wypis z ewidencji gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej nie zostanie złożony przed wojewodą , to w konsekwencji nie dojdzie do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych ,a Gmina nie będzie mogła skorzystać ze zwolnienia . Rację ma skarżący zarzucając organowi II instancji braki w uzasadnieniu w tej kwestii i naruszenie zasady określonej w art. 8 i 107 § 3 Kpa. Istotnie bowiem ani organ I,ani II instancji nie odnosi się w zaskarżonej decyzji do tego argumentu strony . Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzeczeniu NSA z dnia 7 września 2021 r, o nr I OSK 4386/18, że "ustawodawca w żadnym miejscu omawianego art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. nie wskazuje, że ma być to działanie "bezpośrednio" służące ujawnieniu praw, rozumiane jako etap składania wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o zwolnieniu określonej kategorii podmiotów w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości (...) w księdze wieczystej". Sąd w składzie orzekającym również uznaje za prawidłowe stanowisko ,że o ile nabycie własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa, o tyle fakt ten może być ujawniony w księdze wieczystej tylko na podstawie decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Do zastosowania zwolnienia z opłat w tej sprawie wystarczająca zdaje się być okoliczność, iż żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają służyć uzyskaniu decyzji potwierdzającej nabycie praw do nieruchomości, które to działania w istocie ukierunkowane są na ujawnienie (wykazanie po raz pierwszy) prawa tego podmiotu w księdze wieczystej. Tego rodzaju czynności mieszczą się w kryteriach przedmiotowych art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Jeśli bowiem , jak wskazuje strona tak w odwołaniu jak i skardze, decyzja wojewody stanowi wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian i ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający nabycie prawa własności z mocy prawa , to brak podstaw do uznania ,że podmiot nie może skorzystać ze zwolnienia od opłat. Zainicjowanie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego w celu uzyskania ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa jest bez wątpienia działaniem koniecznym dla ujawnienia praw do nieruchomości w księdze wieczystej i de facto zmierzającym właśnie do tego celu i brak jest podstaw do dzielenia tej procedury na dwa odrębne etapy. Analizy art. 40b ust.2 pkt 4 lit.a) należy dokonać razem z normą art.73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się wyłącznie do przywołania stanowisk sądów orzekających w analogicznych sprawach, bez odniesienia do argumentów strony, zwłaszcza w kontekście celu pozyskania wypisów.Taki sposób przeprowadzenia postępowania, narusza zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania (perswazji) , która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Z kolei zasada budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) wymaga takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich ewentualne odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie ograniczać się jedynie do zaprezentowania aktualnych poglądów orzecznictwa. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Z uwagi na powyższe , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji. O kosztach orzekł na podst. Art. 200 tej ustawy.