III SA/Po 521/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) . As. sąd. Szymon Widłak Protokolant : sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi R. S. i L. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska Starosta decyzją z dnia [...] roku Nr [...] orzekł o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków opadowych z kanalizacji deszczowej we wsi S., z części ulic [...] i [...] do rowu melioracji szczegółowych, położonego przy ulicy [...], udzielonego Urzędowi Miasta i Gminy decyzją Starosty z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 roku, którym uchylono decyzję Starosty z dnia [...] roku odmawiającą cofnięcia wyżej wskazanego pozwolenia wodnoprawnego oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody, w którym to wyroku Sąd wskazał na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w szczególności przeprowadzonych oględzinach rowu melioracyjnego. Jak podniósł organ, w dniu [...] roku przeprowadzono ponownie oględziny rowu położnego na działkach nr [...] i [...]. W oględzinach brali udział przedstawiciele Starostwa, przedstawiciele gminy, użytkownik działki nr [...] i właściciel działki nr [...].Oględzinami nie objęto odcinka rowu położonego na działce nr [...], w związku z pismem L. S. o nie wyrażeniu zgody na przeprowadzenie oględzin. W wyniku oględzin stwierdzono, że wylot kanalizacyjny znajduje się na działce nr [...] i nie jest widoczny na skutek zasypania końcowego odcinka rowu. Stwierdzono brak w rowie wody lub ścieków. Rów w dnie był zawilgocony, co było prawdopodobnie wynikiem deszczów, jakie wystąpiły w ciągu dwóch dni poprzedzających oględziny. W rowie nie stwierdzono osadów mogących świadczyć o dopływie do rowu ścieków innych niż ścieki opadowe. To samo dotyczyło rowu na działce nr [...] ( będącym własnością L. S.), obserwowanego przez parkan. Użytkownik działki nr [...] oraz mieszkaniec sąsiedniej posesji oświadczyli, że nie zauważyli, od momentu wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej oraz przyłączy do posesji położonych przy ulicy L., odpływu ścieków bytowych wspomnianym wyżej wylotem. Ponadto, oględzinom poddano kanał deszczowy, którym odprowadzane są wody opadowe do przedmiotowego rowu. Po otwarciu studni rewizyjnej kanału deszczowego położonego przy ulicy L., stwierdzono w niej brak obecności wody lub ścieków, a ponadto nie był wyczuwalny zapach charakterystyczny dla ścieków bytowych. Po odkopaniu wylotu kanalizacyjnego postanowiono o przeprowadzeniu ponownych oględzin rowu, których dokonano w dniu [...] roku. Oględzinami został objęty rów położony na działkach [...], [...] i [...]. Stwierdzono w rowie brak obecności wody. Jedynie na odcinku za wylotem była obecna woda w głębszym wykopie i w przygłębieniu rowu na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. W rowie nie było osadów lub tłuszczów mogących świadczyć o tym, że do rowu dopływają ścieki o charakterze innym nie ścieki opadowe. Z zastoiska wody przy wylocie kanalizacyjnym pobrano próbkę wody do analizy laboratoryjnej. W opinii na temat wyników przeprowadzonych badań Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska delegatura w L. stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy do rowu odprowadzane są ścieki inne niż opadowe, ponieważ wskaźniki charakterystyczne dla tego typu zanieczyszczeń są na względnie niskim poziomie ( pomimo podwyższonej zawartości azotu Kjeldahla i ChZT-Cr).Taki poziom stężeń może być wynikiem także wymywania zanieczyszczeń z rowu prowadzącego wody opadowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ nie stwierdził, aby Gmina zmieniła cel i zakres korzystania z wód lub uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Jak wskazał Starosta, przed wydaniem decyzji L. i R. S. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wprowadzenie do rowu wód opadowych, a ponadto, że rów – działka nr [...], jest ich własnością, środkowa cześć działki nie istnieje jako rów w księdze wieczystej. Organ wskazał, iż fakt posiadania rowu lub brak jego ewidencyjnego wydzielenia nie może być przyczyną, dla której można zlikwidować rów lub nie dopuścić do odprowadzania do niego wód opadowych. Jak wskazano, zagadnienie to było szczegółowo analizowane przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, którego udzielono wówczas, między innymi, w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne, mówiącego, że właściciel nie może zmienić stanu wody na gruncie istniejącego co najmniej od 5 lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwe oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. L. S. i R. S. wnieśli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, wskazując, iż nie wyrażają zgody na wprowadzenie wód opadowych do ich ogrodu oraz, że jest to działka o powierzchni 0,04 a i jest ich własnością. Wojewoda decyzją z dnia [...] roku, nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 roku Starosta podjął ponownie przedmiotowe postępowanie. Na podstawie zebranego przez Starostę materiału dowodowego należy stwierdzić, ze przeprowadzone liczne oględziny rowu, w tym dwie z udziałem stron postępowania, nie wykazały odprowadzania przedmiotową kanalizacją ścieków o charakterze ścieków bytowych. W rowie brak było ścieków lub osadów pozostałych po ściekach. Rów był na ogół suchy, a po obfitych deszczach tylko gdzieniegdzie w jego zagłębieniach pozostawała woda. W wyniku analizy próby ścieków pobranej z jednego z zastoisk nie potwierdzono hipotezy Skarżącego, że do rowu dopływały ścieki bytowe. Ponadto świadkowie stwierdzili, że nie zauważyli, aby do rowu były odprowadzane ścieki bytowe, a zainteresowani L. i R. S. również nie byli w stanie stwierdzić, czy tak jest. Na podstawie analizy materiału dowodowego nie stwierdzono zatem, aby Gmina zmieniła cel i zakres korzystania z wód lub uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Jak wskazał organ, również zmiana przepisów nie uzasadniała cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. L. S. i R. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję. W skardze podnieśli, że nie wyrażają zgody na odprowadzanie ścieków opadowych i z kanalizacji deszczowej do rowu przy ulicy W., znajdującego się w ich ogrodzie. Wskazali również, że rów nigdy nie był rowem melioracyjnym, jak to wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. W uzupełnieniu skargi, na rozprawie przed Sądem skarżący podnieśli również, że o rów, który przebiega przez ich działkę muszą sami dbać, ze ponoszą koszty udrażniania i odchwaszczania rowu. Skarżący wskazali również, iż w chwili obecnej wody opadowe i bytowe kierowane są do kanalizacji sanitarnej, jednakże wcześniej wody te były kierowane do rowu, co powodowało zalewanie ogrodu położonego poniżej rowu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odmowa cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków opadowych z kanalizacji deszczowej we wsi S., z części ulic L. i W. do rowu melioracji szczegółowych, położonego przy ulicy W., udzielonego Urzędowi Miasta i Gminy. Decyzją z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 55 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi oraz art. 104 kpa, Starosta udzielił Urzędowi Miasta i Gminy pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzanie ścieków opadowych (pozbawionych odpadów stałych) z kanalizacji deszczowej we wsi S. z części ulic L. i W. do rowu melioracji szczegółowych przy ulicy W. w ilości do Qmax s = 102 dm³/s Ośr. R = 4.794m³/rok. We wskazanym pozwoleniu zobowiązano jednocześnie Urząd Miasta i Gminy do utrzymywania rowu na odcinku od wylotu kanalizacji deszczowej do hm3+00, wynagrodzenia ewentualnych szkód wyrządzonych osobom trzecim w związku z wykonaniem wylotu oraz aktualizacji pozwolenia w przypadku wystąpienia zmian co do ilości lub jakości odprowadzanych ścieków. Pozwolenia udzielono do dnia [...] roku. W związku z wnioskiem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w L. z dnia [...] roku skierowanym do Starostwa Powiatowego w sprawie wszczęcia postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Urzędowi Miasta i Gminy, Starosta, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją wydaną w dniu [...] roku odmówił cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda decyzją z dnia [...] roku utrzymał wskazaną wyżej decyzję w mocy. Organy obu instancji odmówiły uchylenia wskazanego pozwolenia, podnosząc, jako główny argument, iż po przeprowadzeniu kontroli rowu w dniu [...] roku wykonano szereg dalszych badań, które nie stwierdziły odprowadzania do rowu jakichkolwiek ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez R. i L. S. na decyzję Wojewody, wyrokiem z dnia [...] roku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obie decyzje podlegają uchyleniu z przyczyn proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał dalej Sąd, wartość dowodowa dokonanych oględzin nie jest duża i należało się na nie powoływać z dużą ostrożnością przy ocenie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 77§1 kpa. Wszystkie oględziny wskazują bowiem, że badanie zawartości rowu było dokonane dość pobieżnie, w związku z czym znacznie większą wartość posiada wynik kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P., w ramach którego przeprowadzono dokładne pomiary laboratoryjne i szczegółowy opis zawartości rowu. Sąd podniósł również, że nie można uznać za dostatecznie wiarygodne oględzin, które za każdym razem były dokonywane wtedy, gdy rów był suchy. Istota zarzutu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska jak i skarżących sprowadzała się do oceny zawartości płynów znajdujących się w rowie – czy znajdują się w nim jedynie wody deszczowe czy też ścieki bytowe z nielegalnych przyłączy kanalizacyjnych i zanieczyszczenia ulic. Sąd podkreślił także, że zarzuty dotyczące zawartości rowu były podnoszone od końca lat 90 – tych, co w ocenie Sądu, powinno już dawno doprowadzić do ich ostatecznego i rzetelnego wyjaśnienia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji, na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania, nie stwierdził, aby Gmina zmieniła cel i zakres korzystania z wód lub uprawnień ustalonych w pozwoleniu, jak również zmiana przepisów nie uzasadniała cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Organ II instancji, w swojej decyzji, podtrzymał wskazane wyżej stanowisko. Ustaleń leżących u podstaw obu decyzji dokonano w oparciu o przeprowadzone oględziny rowu położnego na działkach nr [...] i [...] i [...] oraz analizy laboratoryjnej próbki wody pobranej z zastoiska wody przy wylocie kanalizacyjnym, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L. Na podstawie oględzin stwierdzono brak obecności wody w rowie. Jedynie na odcinku za wylotem była obecna woda w głębszym wykopie i w przygłębieniu rowu na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. W rowie nie było osadów lub tłuszczów mogących świadczyć o tym, że do rowu dopływają ścieki o charakterze innym niż ścieki opadowe. W opinii na temat wyników przeprowadzonych badań laboratoryjnych pobranej w trakcie oględzin próbki wody, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L. stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy do rowu odprowadzane są ścieki inne niż opadowe, ponieważ wskaźniki charakterystyczne dla tego typu zanieczyszczeń są na względnie niskim poziomie ( pomimo podwyższonej zawartości azotu Kjeldahla i ChZT-Cr). Taki poziom stężeń może być wynikiem także wymywania zanieczyszczeń z rowu prowadzącego wody opadowe. Dodatkowo, organy wskazały na złożone do protokołu oględzin oświadczenia użytkownika działki nr [...] oraz mieszkańca sąsiedniej posesji, z których wynika, że nie zauważyli od momentu wybudowania sieci sanitarnej oraz przyłączy do posesji położonych przy ulicy L., odpływu ścieków bytowych wspomnianym wyżej wylotem. Odnosząc się do poczynionych przez organy ustaleń, w pierwszej kolejności należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia16 grudnia 2005 roku, w którym Sąd uchylając zaskarżone decyzje, wskazał na konieczność ostatecznego i rzetelnego wyjaśnienia zarzutów dotyczących zawartości rowu, które podnoszone były od końca lat dziewięćdziesiątych. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd wskazał również na znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, wynik kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z [...] roku, w ramach którego przeprowadzono dokładne pomiary laboratoryjne i szczegółowy opis zawartości rowu. Z tego zaś sprawozdania, jak również z pisma Inspektoratu skierowanego do Prokuratury Rejonowej w R. oraz do Starostwa Powiatowego wynika, że w dniu [...] roku dokonano poboru zarówno prób wody i gleby z rowu w dwóch miejscach, przy ulicy W. i przy łuku zmieniającym kierunek biegu cieku na terenie posesji pp S.. Jak ustalono w wyniku przeprowadzonych badań, ścieki w rowie nie były czystymi wodami opadowymi. Wskazano również, że rów nie był konserwowany, a w dniu poboru ścieków rowem nie płynęły tylko wody deszczowe, ale także wody zanieczyszczone ściekami bytowymi z pobliskich zabudowań mieszkalnych. Nadto Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wskazywał na fakt zawarty w wypisie z rejestru gruntów mówiącym o dwóch rowach, podczas, gdy obecnie na terenie działki oznaczonej numerem [...] jest tylko jeden rów, znacznie pogłębiony w środkowej części. Taka sytuacja powoduje zalewanie w/w działki w okresie znacznych opadów – naturalne przegłębienie gromadzi wodę, a w okresie suszy działa jak zbyteczny system drenujący powodujący przesuszenie gruntów. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organy nie odniosły się w żaden sposób do wskazanego wyżej sprawozdania, mimo wyraźnego wskazania w wyroku Sądu z dnia 16 grudnia 2005 roku, nie wskazały również i nie uzasadniły przyczyny, dla której dokonały ponownie badania laboratoryjnego próby wody pobranej w trakcie oględzin, prowadzonych przez organ z zastoiska wody przy wylocie kanalizacyjnym, znajdującym się na działce [...], którą przesłano Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L. celem dokonania analizy. Wydając decyzje organy uwzględniły wyłącznie wynik przeprowadzonej na ich zlecenie analizy, z której wynika jedynie to, iż na podstawie przeprowadzonych analiz nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy do rowu odprowadzane są ścieki inne niż opadowe, ponieważ wskaźniki charakterystyczne dla tego typu zanieczyszczeń są na względnie niskim poziomie (pomimo podwyższonej zawartości azotu Kjeldahla i ChZT-Cr).Taki poziom stężeń może być wynikiem także wymywania zanieczyszczeń z rowu prowadzącego wody opadowe. Z powyższego wynika jednak, iż zarówno sposób, jak i zakres przeprowadzenia kontroli – analizy laboratoryjnej w obu przypadkach był różny. Zdecydowanie różne były także wyniki uzyskane w wyniku przeprowadzonych analiz. W przypadku analizy przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska z [...] roku do badań pobrano zarówno wodę jak i glebę. Poboru prób do analizy dokonano w dwóch miejscach, przy ulicy W. i przy łuku zmieniającym kierunek biegu cieku na terenie posesji pp S.. Poboru prób dokonano w porze zimowej, przy temperaturach powietrza poniżej zera. Brak uzasadnienia wskazanych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, powoduje, iż nie sposób ocenić, czy wystąpiły w sprawie nowe okoliczności, które spowodowały, iż ponownie dokonana analiza okazała się wystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też organ kwestionował uzyskane wcześniej wyniki kontroli, które potwierdzały zarzuty podnoszone przez skarżących. Zauważyć również należy, co sam organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że uczestniczący w oględzinach T. W. -mieszkaniec budynku położonego na działce nr [...] oraz J. P. -użytkownik działki nr [...] oświadczyli, że nie zauważyli dopływu do rowu ścieków innych niż opadowe od czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej i przyłączy do budynków mieszkalnych położnych w tym rejonie. Z ustaleń dokonanych w zaskarżonych decyzjach nie wynika, kiedy wybudowano kanalizację sanitarną i wykonano przyłącza do budynków oraz czy i jakie znaczenia ma ta okoliczność dla rozpatrywanej sprawy. Wskazać również należy, iż zgodnie z przepisem art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z 2005 r. ze zm.) pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. W niniejszej sprawie organy winny zatem, poza kwestią dotyczącą charakteru wód odprowadzanych do rowu, zwrócić również uwagę na pozostałe wynikające z pozwolenia warunki, na przykład dotyczące należytego utrzymywania urządzenia wodnego. W piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wskazano, że rów nie był konserwowany, zarzuty w tym zakresie podnosili również skarżący. Nie ulega wątpliwości, że wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z określonymi w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne, wynikające z naruszenia przepisów art. 7, art. 8 , art. 77 i art. 107 § 3 kpa, mające wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie jest również możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie przedstawione wyżej rozważania, organy ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem art. 7 kpa , art. 8 kpa i art. 77 § 1 kpa , którego wynik oraz ocena znajdą wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/ Sz. Widłak /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kosewska D.W.d