III SA/Po 521/18

Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na uchwałę [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] oddala skargę W dniu [...] r. Rada Powiatu pojęła uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie [...]na [...] rok. W uzasadnieniu uchwały, powołując przepis art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, wskazano, m. in., że propozycja rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] na [...] rok została pozytywnie zaopiniowana przez wójta i burmistrzów gmin wchodzących w skład powiatu [...] oraz przez [...]Okręgową Izbę Aptekarską w [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła[...], zarzucając jej naruszenie - art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały - art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez niezasadne nałożenie obowiązku polegającego na konieczności świadczenia usług w porze nocnej i w święta - art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niezastosowanie tego przepisu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018.1302, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga spełnia wymogi formalne. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.) w myśl, którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Możliwość wprowadzenia przez radę powiatu regulacji dotyczącej rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych wynika z upoważnienia ustawowego. Analiza treści zaskarżonej, w niniejszej sprawie, uchwały prowadzi do wniosku, że organ powiatu ustalił rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając przytoczone powyżej wymogi wynikające z ustawy, tj. dostosowując go do potrzeb ludności i zapewniając dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zaskarżona uchwała odwołuje się do kryteriów ustawowych, co potwierdza wyraźnie treść jej uzasadnienia. Nie można zatem, w ocenie Sądu, zasadnie zarzucić zaskarżonej regulacji naruszenia prawa, tj. art. 94 ust. 1 P.f, albowiem organ, nakładając na poszczególne apteki obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów w określonych w uchwale terminach, nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, prawidłowo korzystając z przyznanego mu ustawowo zakresu swobody prawotwórczej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, wskazane w ustawie cele (zadania) pomyślane zostały dla dwóch odmiennych sytuacji. Z jednej strony rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Z drugiej zaś strony rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć zatem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności" jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w tych sytuacjach. Należy również podkreślić, że rolą aptek, jako placówek ochrony zdrowia publicznego, jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy. Nie ogranicza się ona zatem do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach. Nie sposób także pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 prawa farmaceutycznego, według którego w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta farmaceuta może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę (...). W ocenie Sądu, nie są również trafne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wolność działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) nie ma bowiem charakteru absolutnego i może być ograniczana w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżony akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 P.f.) i mieści się w jej granicach. Należy również podkreślić, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami, w tym dotyczącymi określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, koniecznymi dla ochrony zdrowia publicznego. Zdaniem Sądu, ograniczenie swobody działalności gospodarczej, polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej, nie narusza istoty tej wolności, gdyż podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki. Odnosząc się zaś do podniesionych w uzasadnieniu skargi argumentów dotyczących organizacji pracy, zachowania wymogów prawa pracy, nadmiernego obciążenia skarżącej obowiązkami świadczenia pracy we wskazanych przez Radę porach, należy zauważyć, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny kierować się rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Poza tym odwoływanie się do kryterium ekonomicznego lub organizacyjnego wykracza poza legalność, stanowiącą kryterium sądowej kontroli. Również argumenty dotyczące niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego zainteresowania we wskazanej porze usługami aptekarskimi czy możliwości zaspokajania potrzeb mieszkańców w inny sposób, także wykraczają poza kryterium legalności. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, które realizuje wszystkie elementy upoważnienia i obowiązku ustawowego wynikającego z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. W uzasadnieniu tym Rada Powiatu wskazała na konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, wyjaśniając przy tym, jakimi kierowała się przesłankami podejmując uchwałę (zmiana godzin otwarcia apteki [...], uwzględnienie wniosków właścicieli aptek). Jednocześnie w uzasadnieniu wskazano na pozytywne zaopiniowanie rozkładu godzin pracy aptek przez wójta, burmistrzów gmin wchodzących w skład powiatu[...] a także przez [...]Okręgową Izbę Aptekarską w [...]. Należy przy tym wskazać, że w przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonej, zarówno co formy jak i treści, uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnienia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały nie stanowi naruszenia prawa, które zarzuca skarżąca. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że zawarte w skardze zarzuty są niezasadne, a kontrolowana uchwała odpowiada prawu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi