III SA/Po 522/19

Dnia 8 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: St. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Fundacji Uniwersytetu [...] w P. z [...] czerwca 2006 o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu "C. P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej także jako skarżąca, strona). W uzasadnieniu wskazano, że pismo organu z [...] czerwca 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym i stwierdzenia nieważności czynności organu. Organ uznał żądanie strony za bezprzedmiotowe i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Prawomocnym wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., III SA/Po 794 /14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił oba ww. postanowienia SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wbrew twierdzeniom organu pismo z [...] czerwca 2006 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu jest decyzją administracyjną. To powoduje, iż decyzja ta mogła stanowić przedmiot wniosku o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 Kpa. Przedmiot sprawy istniał więc w momencie złożenia wniosku, winien więc być rozpoznany w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO w P. decyzją z [...] lutego 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r., uznając, że brak jest podstaw do przyjęcia, by zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności, określona art.156 § 1 i § 2 kpa. Rozpoznając wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lutego 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2018 r., III SA/Po 889/17 WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] października 2017 r. Sąd ocenił, że niedostatecznemu badaniu w toku postępowania nieważnościowego poddano przesłankę rażącego naruszenia prawa wobec braku umocowania do wydania rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2016 roku. Sąd podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności jest stan prawny z daty wydania decyzji, a nie stwierdzenia nieważności, co nakazuje uwzględnić, że [...] czerwca 2006 r. do strony skierowano pismo, a nie decyzję administracyjną. Niemniej skierowanie go do konkretnej osoby w indywidualnej sprawie i jego podpisanie w imieniu organu nakazuje przyjąć, iż pismo to stanowiło oświadczenie woli organu administracji publicznej i wymagało stosownego umocowania. Decyzję podpisał, w imieniu zarządu Fundacji, członek zarządu, T. K.. Z dostępnych na stronie Fundacji danych wynika, że [...] sierpnia 2004 r. podpisana została umowa pomiędzy samorządem województwa a Fundacją, na podstawie której Biuro Obsługi Działania 2.6 ZPORR realizuje zadania związane z wdrażaniem funduszy strukturalnych. Pismo poprzedzające decyzję z [...] czerwca 2006 r. odrzucające wniosek o dofinansowanie podpisane zostało przez T. J. z biura Obsługi Działania 2.6 Fundacji, natomiast decyzja wydana w wyniku odwołania od tego pisma wydana została już przez zarząd Fundacji i podpisana w imieniu zarządu przez T. K.. Z dostępnych na stronie internetowej Krajowego Rejestru Sądowego informacji wynika, że T. K. był w latach 2003-2007 członkiem zarządu Fundacji. Z danych Rejestru wynika też, że do oświadczeń woli w imieniu Fundacji wymagane jest współdziałanie co najmniej 2 członków zarządu. W dniu [...] czerwca 2006 r. niewątpliwie złożono w imieniu Fundacji takie oświadczenie woli, a z treści pieczątki nie wynika, że członek zarządu miał upoważnienie do działania jednoosobowo. Jeżeli bowiem zarząd fundacji upoważnił określone osoby do działania w swoim imieniu, to osoby te wydając akty administracyjne powinny zaznaczyć, że działają z upoważnienia zarządu, a w aktach winno znajdować się stosowne upoważnienie. W aktach brak jakichkolwiek informacji o upoważnieniu dla członka zarządu do wydawania władczych aktów w sprawach indywidualnych przez członka zarządu. Sąd wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę kwalifikuje się jako rażąc naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 Kpa).Oczywiście sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga jednakże zbadania w toku postępowania. Sąd zauważył, że warunek posiadania upoważnienia dotyczy wszystkich osób podpisujących decyzje lub inne akty "w imieniu organu", niezależnie od funkcji, jaką pełnią w ramach jego struktury. Sąd uznał, że organy administracji publicznej nie podjęły jakichkolwiek czynności, które doprowadziłyby do ustalenia, czy T. K. posiadał upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu zarządu Fundacji, co w przypadku braku tego upoważnienia skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności. Nadto Sąd ocenił, że zasadne jest stanowisko organu w zakresie pozostałych przesłanek nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę SKO decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lutego 2016 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z [...] lutego 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z 05 marca 2019 r., III SA/Po 675/18, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2018 r., z uwagi na stwierdzenie istotnych wad procesowych decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Sąd wskazał, że w obu składach orzekał w sprawie ten sam członek SKO - K. S., który na podstawie art. 27 § 1a K.p.a. podlegał z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Sąd ocenił, że skoro w składzie Kolegium, które wydało zaskarżone rozstrzygnięcie był członek organu kolegialnego wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę SKO decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], wskazując na art. 127 § 3, art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] lutego 2016 r. Uzasadniając SKO zaznaczyło, że pozostaje związane prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu, które zostały wydane w sprawie. Dalej napisało, że do wyjaśnienia w sprawie pozostała kwestia upoważnienia T. K. do podpisania orzeczenia z [...] czerwca 2006 r. W związku z powyższym Kolegium pismem z [...] czerwca 2018 r. wezwało Fundację m.in. do złożenia wyjaśnień, czy T. K. na dzień [...] czerwca 2006 r. był upoważniony do jednoosobowego działania w imieniu zarządu Fundacji, w szczególności do składania oświadczeń woli i wydawania aktów administracyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - do przedłożenia dokumentu upoważnienia udzielonego w powyższym zakresie. W piśmie z [...] lipca 2018 r. pełnomocnik Fundacji wyjaśnił, iż na dzień [...] czerwca 2006 r. T. K. był upoważniony, podobnie jak inni członkowie zarządu Fundacji i drugi z dyrektorów, na podstawie udzielonych im upoważnień, do samodzielnej reprezentacji Fundacji przy dokonywaniu określonych czynności. SKO zaznaczyło, że w omawianym piśmie wskazano również, że na dzień [...] czerwca 2006 r. T. K. upoważniony był do podpisywania w imieniu Fundacji oświadczeń w ramach zadań związanych z wdrażaniem funduszy strukturalnych, realizowanych przez Fundację w ramach prowadzonego Biura Obsługi Działania 2.6 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Nadto pełnomocnik Fundacji podniósł, iż nie dysponuje ona odpisem stosownego upoważnienia m.in. ze względu na zabezpieczenie przez ABW i włączenie do akt sprawy karnej oraz wyjaśnił, że termin przechowywania dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowego Projektu upłynął z dniem [...] grudnia 2014 r., a skarżąca spółka nie wnioskowała o dłuższe przechowywanie dokumentacji związanej z tym projektem. SKO oceniło, że w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2016 r. prawidłowo przyjęto, iż w sprawie nie została spełniona ww. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem SKO fakt istnienia takiego upoważnienia potwierdza pismo Fundacji z [...] lipca 2018 r. Nadto SKO wzięło pod uwagę fakt, że od czasu wydania omawianego orzeczenia upłynął okres 12 lat, a Fundacja była zobowiązana do przechowywania dokumentów związanych przedmiotowym dofinansowaniem unijnym jedynie do dnia [...] grudnia 2014 r.; SKO oceniło, że nie można uznać, że brak dokumentu upoważnienia w aktach sprawy uniemożliwia wykazanie umocowania w inny sposób. Zdaniem Kolegium wyjaśnienia udzielone przez Fundację stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż istniało umocowanie po stronie T. K. do działania w imieniu Fundacji, w tym do jednoosobowego podpisania pisma z [...] czerwca 2006 r., stanowiącego decyzję administracyjną. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła "C. P." Sp. z o.o. z siedzibą we W., domagając się uchylenia obu decyzji, w całości, zobowiązania organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Fundacji z [...] czerwca 2006 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca oceniła, że SKO przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, lecz jego efektem jest tylko i wyłącznie oświadczenie pełnomocnika Fundacji o istnieniu umocowania dla T. K., którego odpis jest w aktach sprawy karnej. Zdaniem skarżącej jest to absolutnie niewystarczające, gdyż nagminnym przypadkiem jest, że umocowania (jeśli w tym przypadku istnieje) dla decydentów instytucji publicznych są nieprawidłowo sporządzane. Bardzo częstym uchybieniem jest nieprawidłowe określenie zakresu czynności do których upoważniony został umocowany. Dopiero badanie dokumentu pełnomocnictwa - jeśli takowy istnieje - pozwoli na definitywne stwierdzenie czy T. K. był należycie umocowany do wydania decyzji o odrzuceniu wniosku spółki o dofinansowanie projektu. Nadto spółka podniosła, że pomimo związania oceną zawartą w prawomocnym wyroku iż nie jest możliwym wywiedzenie rażącego naruszenia prawa skutkiem stwierdzenia braku wskazania podstawy prawnej oraz pouczenia o środkach zaskarżenia w decyzji Fundacji z 2006 roku, zdaniem spółki Sąd powinien wziąć ponownie pod rozwagę ten argument. Spółka zaznaczyła, że w kilku sprawach ze swojego wniosku zostały wydane rozstrzygnięcia, którymi orzeczono nieważność zaskarżonych decyzji wskutek stwierdzenia niezgodności wydanych aktów z kryteriami określonymi w art.107 K.p.a., która to niezgodność sprowadzała się do ustalenia w zaskarżonych decyzjach braku powołania podstawy prawnej oraz braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.: Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Wymaga podkreślenia, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 P.p.s.a. jest związany prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu: z 29 kwietnia 2015 r., III SA/Po 794 /14; z 27 lutego 2018 r., III SA/Po 889/17 oraz z 05 marca 2019 r., III SA/Po 675/18. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wyrokowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Zatem, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd pozostaje związany stanowiskiem Sądu, wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku, że niedostatecznemu badaniu w toku postępowania nieważnościowego poddano przesłankę rażącego naruszenia prawa wobec braku umocowania do wydania rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2016 r., bowiem organy administracji publicznej nie podjęły jakichkolwiek czynności, które doprowadziłyby do ustalenia, czy T. K. posiadał upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu zarządu Fundacji, co w przypadku braku tego upoważnienia skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności. Rozpoznając sprawę ponownie, zdaniem Sądu, organ nie wykonał należycie wytycznych Sadu zawartych w wyroku z 27 lutego 2018 r., III SA/Po 889/17. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc postępowanie wyjaśniające, ograniczyło się bowiem do uzyskania jedynie oświadczenia pełnomocnika Fundacji, z którego wynika, że na dzień [...] czerwca 2006 r. T. K. był upoważniony do samodzielnej reprezentacji Fundacji przy dokonywaniu określonych czynności. Należy zatem podkreślić, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zebranie materiału dowodowego, w tym podjęcia wszystkich możliwych działań, celem wykazania, że T. K. był upoważniony do podpisania decyzji. W kontrolowanej sprawie, organ nie wyjaśnił, dlaczego nie podjęto jakiejkolwiek próby należytego skompletowania materiału dowodowego, zwracając się, na przykład, do organów ścigania o udzielenie kopii upoważnienia, które, jak wynika z pisma Fundacji, może znajdować się w aktach pozostających w dyspozycji tych organów. Niewątpliwie zaś, w ocenie Sądu, samo pisemne wyjaśnienie Fundacji, zawarte w ww. piśmie, nie jest wykonaniem wytycznych Sądu, jak również nie jest wystarczającym wykazaniem, że T. K. był upoważniony do podpisania w imieniu Fundacji przedmiotowej decyzji. Uznając zatem , że zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 P.p.s.a orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą spółkę koszt wpisu sądowego od skargi, w wysokości [...] zł.