III SA/Po 524/16

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, po wznowieniu postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie A.H., zwanej dalej skarżącą, przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz nałożeniu sankcji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2012 r. [...], reprezentująca skarżącą, złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Do wniosku dołączono deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, dwa egzemplarze załącznika graficznego oraz kartę informacyjną. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował do płatności działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w województwie zachodniopomorskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...] oraz nr .. położone w województwie zachodniopomorskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (zwanej dalej JPO); Podczas weryfikacji wniosku pod kątem jego zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wartości powierzchni referencyjnych ujawniły się błędy, wobec których organ wezwał skarżącą do wyjaśnienia nieścisłości – powierzchnia działki rolnej E jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. W wyniku korekty z dnia [...] grudnia 2012 r. powierzchnia działki rolnej E została umniejszona z [...] ha do [...] ha. Złożona korekta oraz pozostała deklaracja zostały zweryfikowane w oparciu o system informacji geograficznej. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał Skarżącej JPO do powierzchni [...] ha., w wysokości [...] zł. W dniach [...] - [...] lipca 2013 r. gospodarstwo rolne Skarżącej poddano kontroli, przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu - Poznań, w wyniku której stwierdzono następujące nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej skarżącej płatności: – dla działki rolnej oznaczonej we wniosku o płatności literą "A", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawcę grupa upraw JPO (jabłoń domowa - wariant 2.9) na działce ewidencyjnej nr [...] na obszarze [...] ha, stwierdzono "nieużytek", co spowodowało zastosowanie kodu DR18 tj. na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz kod DR25 tj. brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni; ponadto kontrolerzy zanotowali, że stwierdzono wieloletnie nieużytkowanie działki rolnej (foto wieloletnich samosiewek drzew), brak możliwości wyznaczenia granic działki rolnej z pow. działki ewidencyjnej na całości użytkowanej w ten sam sposób, działka ewidencyjna użytkowana przez 2 beneficjentów. – dla działki rolnej oznaczonej we wniosku o płatności literą "B", gdzie zadeklarowana była przez wnioskodawcę grupa upraw JPO (jabłoń domowa wariant 2.9) na działce ewidencyjnej nr [...] na obszarze [...] ha, stwierdzono, że przedmiotowa wielkość działki jest mniejsza tj. [...] ha, co spowodowało zastosowanie kodu DR13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, dodatkowo inspektorzy terenowi stwierdzili "nieużytek", co spowodowało zastosowanie kodu DR18 tj. na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz kod DR52 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; ponadto kontrolerzy zanotowali, że stwierdzono wieloletnie nieużytkowanie działki rolnej (foto wieloletnich samosiewek drzew). Wykonano również szkice pomiarowe kontrolowanych działek rolnych z naniesionymi oznaczeniami miejsc i kierunków wykonanych w terenie fotografii. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w związku z pojawieniem się nowych dowodów świadczących o okolicznościach istotnych dla sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne dla sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. organ dopuścił jako dowód w sprawie: – raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wraz ze zdjęciami dotyczącymi działek rolnych A i B, – raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności wraz ze zdjęciami dotyczącymi działki rolnej A, – zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych, wniesione przez [...] – pełnomocnika R.B., – notatkę służbowa inspektorów przeprowadzających inspekcję terenową, – odpowiedź Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego na zastrzeżenia pokontrolne dot. kontroli gospodarstwa R.B.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik BP w [...] uchylił wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2012. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w dniach [...] - [...] lipca 2013r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie R.B., na zadeklarowanej działce rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...] w 2013 r. na powierzchni [...] ha, gdzie stwierdzono wieloletnie zaniedbania na działce oraz brak dobrej kultury rolnej oraz że działka jest porośnięta kilkuletnimi drzewkami sosny oraz brzozy; ponadto stwierdzono pojedyncze sadzonki orzecha włoskiego. Według deklaracji R.B. oraz Skarżącej deklarowana przez nie uprawa - sad jabłoniowy - znajduje się na tej samej działce ewidencyjnej, w bezpośrednim sąsiedztwie. Zadeklarowanych we wnioskach upraw nie potwierdziły przeprowadzone kontrole na miejscu. Kontrolujący nie byli w stanie ustalić granicy upraw należących do R.B. i skarżącej ze względu na jednorodny stan działki, wskazujący na brak prowadzenia działalności rolniczej. Występująca na działce roślinność (samosiejki, zachwaszczenie) dowodzi, że nie wykaszano międzyrzędzi, nie usuwano chwastów ani nie spulchniano gleby w rzędach drzew – nie dokonywano zabiegów agrotechnicznych wymaganych dla utrzymania gruntów zgodnie z normami. Działki A i B w roku 2012 były zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej jako sady ekologiczne, co wymagało dodatkowych zabiegów pielęgnacyjnych, których nie stwierdzono. W dniu [...] lutego 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie wskazując na wadliwość wydanej decyzji, która w ocenie pełnomocnika wynika w szczególności z tego, że z zebranego w 2013 r. materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że na działkach już w 2012 r. zaniechano działalności rolniczej. Organ I instancji nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zaniedbania stwierdzone na działkach w roku 2013 świadczą o zaniechaniu działalności rolniczej w roku 2012. Nadto nie zostały spełnione przesłanki ani do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani do odmowy przyznania płatności za rok 2012 r. i do nałożenia sankcji pieniężnej, ponieważ nie wykazano nowych okoliczności uzasadniających wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej istniejących w dniu jej wydania czyli w dniu [...] lutego 2013 roku. Uzasadnienie decyzji odnosi się w dużym zakresie do przepisów o płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ winien przede wszystkim wykazać wysokość samosiejek drzew oraz ich średnioroczny przyrost, ilość samosiejek na działce oraz rodzaj i gatunek chwastów, ich cykl rozwojowy i intensywność porastania. Działki były kontrolowane w 2011 i 2012 r. przez [...] w [...] i nie stwierdzono wówczas jakichkolwiek nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., wskazaną we wstępie, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem i wiarygodności przeprowadzonej kontroli na miejscu i nie sposób przyjąć argumentacji pełnomocnika strony. Zarówno fotografie jak i szkice pomiarowe wskazują na brak spełniania warunków przez grunty zgłoszone do płatności przez skarżącą. Również z przedstawionych przez skarżącą dowodów – protokołów z kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą, nie wynika prowadzenie sadu jabłoniowego, zadeklarowanego we wniosku skarżącej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – [...], wniosła o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 21 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożenie sankcji – art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania płatności podczas gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną o stwierdzoną nie przekraczała 50% – art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania płatności – art. 151 § 1 pkt. 2 i art. 145 § 1 pkt. 5 kpa poprzez bezzasadne uznanie istnienia podstaw do wznowienia postępowania – art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 151 § 1 pkt. 2 kpa – art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kwestii powierzchni użytków rolnych oraz przyjęcie, że skarżąca zaprzestała działalności rolniczej już w 2012 r. na działce A i B – art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji – art. 8 i 80 kpa poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego sprawy. – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że doszło różnica między powierzchnią kwalifikującą się do płatności a zadeklarowaną przekracza 50% W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd przy tym uznał, że stan faktyczny ustalony przez organ znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i te ustalenia przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. W złożonej skardze strona nie wskazała na inne dowody pozwalające poczynić odmienne ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy na wstępie, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), przyznał A.H. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2012. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że do JPO zadeklarowano [...] ha gruntów rolnych i do tych powierzchni naliczono wnioskowane przez stronę płatności. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r, Nr 170, poz. 1051, ze zm.) – czyli posiadał działki rolne o powierzchni minimum 1,0 ha, utrzymywał wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały dany rok kalendarzowy oraz przestrzegał wymogów przez cały ten rok. Minimalne normy oznaczają m. in. uprawę roślin lub ugorowanie w przypadku gruntów ornych, koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w przypadku łąk. Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności w dniach [...]-[...] lipca 2013 r. dokonano kontroli gospodarstwa na miejscu. Na działkach rolnych A i B stwierdzono "wieloletnie nieużytkowanie działki rolnej". Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt braku utrzymywania spornych działek w 2012 roku w odpowiedniej kulturze rolnej oraz wyniki protokołu kontroli gospodarstwa mogą być uznane (odpowiednio) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego. Wszystkie złożone wnioski podlegają szczegółowej kontroli – chodzi zarówno o kontrole administracyjną jak i kontrolę samego gospodarstwa na miejscu. Ten drugi rodzaj kontroli nie jest obligatoryjny w stosunku do każdego wniosku. Zdarza się zatem, że kontrola gospodarstwa na miejscu jest już dokonywana po wydaniu decyzji przyznającej płatności za dany rok. Na skutek takiej kontroli mogą jednak wyjść na jaw okoliczności faktyczne istotne dla kwestii spełniania przesłanek otrzymania płatności. Na skutek dokonanej w 2013 r. kontroli (potwierdzonej szkicami działek i wykonanymi fotografiami) ustalono m.in., że występująca na działce roślinność (samosiejki, zachwaszczenie) dowodzi, iż w latach wcześniejszych nie wykaszano międzyrzędzi, nie usuwano chwastów ani nie spulchniano gleby w rzędach drzew- nie dokonywano zabiegów agrotechnicznych wymaganych dla utrzymania gruntów zgodnie z normami. Samosiewy drzew leśnych pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Działki A i B w roku 2012 były zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej jako sady ekologiczne, co wymagało dodatkowych zabiegów pielęgnacyjnych, których nie stwierdzono. W 2013 r. na spornych działkach winien istnieć sad, tymczasem nie stwierdzono prowadzenia działalności rolniczej. Tych ustaleń nie mogą zmienić wyniki kontroli wykonywanej przez jednostki certyfikujące, gdyż organy obu instancji nie były nimi związane w jakikolwiek sposób (jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowym). Dla organu decydujący charakter mają wyniki kontroli na miejscu dokonywanej wyłącznie przez jego uprawnionych pracowników – kontrolerów. Na zdjęciach załączonych przez skarżącą uwidocznione jest zresztą pojedyncze drzewo, trudno stwierdzić istnienie sadu jabłoniowego. Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów procesowych okazały się niezasadne. Organ miał podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. i uchylenia tejże decyzji oraz do odmowy przyznania stronie przedmiotowych płatności, gdyż ustalenia kontrolne z lipca 2013 roku dały podstawę do stwierdzenia , że na omawianej działce rolnej ujawniono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej już płatności. Strona skarżąca niesłusznie też zarzucała organom naruszenie przepisów prawa materialnego. Rację bowiem ma organ podając jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 58 akapit trzeci rozporządzenia komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) Dz.U. L 316 z 2.12.2009r. str. 65-112 jako, że akt ten uszczegóławia powołane przez stronę rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 . Powołany przez organ przepis art. 58 akapit trzeci stanowi, że jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Z akapitu drugiego ww. przepisu wynika natomiast, że jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. W omawianej sprawie taka sytuacja zaistniała. Raport z czynności kontrolnych wraz ze zdjęciami był dowodem na to, że na przedmiotowej działce w ramach realizowania w 2012 roku wariantu 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) nie wykonano zabiegów pielęgnacyjnych i nie prowadzono produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną pakietu . Brak wykonania koszenia międzyrzędzi, spulchnienia gleby w rzędach, istniejące samosiewy drzew leśnych- to zastany stan na działce rolnej w dacie kontroli (2013 rok) . Tak więc rację ma organ, że stan działki to wynik wcześniejszych zaniedbań bo w 2013 roku na działce powinny być kilkuletnie drzew owocowe, których tu było brak, zaś widoczne były opisane w raporcie zaniedbania. Sankcja w postaci odmowy przyznania przedmiotowych płatności oraz nałożenie sankcji wynikają z w/w przepisów, jako że różnica, o której mowa w tych przepisach przekroczyła 50%. Otóż powierzchnia zatwierdzona to powierzchnia [...] ha, zaś skarżąca zadeklarowała [...] ha. Tak więc skarżąca "przedeklarowała" o [...]%, bo różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą a stwierdzoną przez organ wyniosła [...] ha. Dlatego zdaniem Sądu należało uznać, że organ dokonał prawidłowego wyliczenia różnicy pomiędzy powierzchniami i prawidłowo przyjął że przekracza ona 50%. Biorąc pod uwagę wskazane wyższej okoliczności Sąd uznał, iż decyzja Dyrektora ARiMR została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r,, poz. 718) orzekł o oddaleniu skargi.