III SA/Po 525/11

Dnia 07 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska -Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi S. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 2 marca 2011r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 5 stycznia 2011 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wniosek S. D. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek i kosztów upomnienia. Wniosek był umotywowany trudną sytuacją życiową i zdrowotną. Decyzją z dnia 2 marca 2011 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku S. D. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w łącznej kwocie [...] zł., w tym z tytułu: 1) składek ubezpieczenia społeczne za okres 03/2000 – 06/2002 w kwocie [...] zł.; 2) składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2002 – 06/2002 w kwocie [...] zł.; 3) składek na Fundusz Pracy za okres 03/2000 - 06/2002 w kwocie [...] zł.; 4) odsetek naliczonych na dzień 5 stycznia 2011 r. w kwocie [...] zł.; 5) kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany ponownie wskazał na swoją trudną sytuację życiową, oświadczając, iż nie jest w stanie spłacić zaległych składek, gdyż państwo nie może zapewnić mu pracy, a tym samym dochodów. Zaznaczył, że w jego przypadku uzyskanie pracy jest szczególnie trudne, bowiem stan zdrowia uniemożliwia mu pracę na wysokościach, jak również obciążającą pracę fizyczną. Tymczasem Powiatowy Urząd Pracy w C. od lat nie ma żadnych propozycji pracy dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem wnioskodawcy zobowiązanym do zapłaty zaległych składek jest R. B., właściciel firmy [...] R. B., w której ubezpieczony był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w okresie od 22.04.2000 r. do 30.06.2002 r. Zobowiązany podniósł ponadto, że jako osoba mająca zarejestrowaną w tamtym czasie działalność gospodarczą, a jednocześnie będąca w stosunku pracy z tytułu pracy najemnej, nie miał obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, co wynika również z uzasadnienia decyzji z dnia 2 kwietnia 2008 r. Stwierdził również, że do momentu wszczęcia postępowania przez ZUS miał prawo być pewny, iż nie zalegał z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy np. w 2000 r. Zwrócił bowiem uwagę, że z zaświadczenia nr [...] z dnia 4 września 2000 r. wystawionego przez ZUS Inspektorat w C. wynika, iż po obciążeniu m-ca 07/2000 r. nie zalegał z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych – działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 2 marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia podlegania zobowiązanego ubezpieczeniom społecznym w okresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie została rozstrzygnięta ostatecznie prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt [...], który oddalił odwołanie wnioskodawcy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 2 kwietnia 2008 r., znak [...] o objęciu ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto, jak wskazał organ, art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu obwiązującym od dnia 01.01.2003 r.) stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Biorąc pod uwagę, że w stosunku do zadłużenia wnioskodawcy były prowadzone czynności egzekucyjne, które miały wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, organ stwierdził, że te zobowiązania wobec Zakładu są w dalszym ciągu wymagalne. Zakład w całości podzielił ustalenia faktyczne dokonane w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału ustalił, iż obecnie zobowiązany nadal nie prowadzi działalności gospodarczej, w związku z powyższy w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy regulujące pomoc publiczną. Gospodarstwo domowe zobowiązany prowadzi samotnie. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. Wnioskodawca jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na rzecz małoletniego syna w kwocie [...] zł. miesięcznie. Miejski Ośrodek Pomocy Społeczne w piśmie z dnia 3 lutego 2011 r. stwierdził, że ubezpieczony nie korzysta ze świadczeń finansowych pomocy społecznej. Organ rentowy ustalił, że zobowiązany nie wskazał źródeł swojego utrzymania, jednakże w toku postępowania umorzeniowego zakończonego decyzją ZUS z dnia 1 grudnia 2010 r., znak [...] stwierdził, że głównym źródłem jego utrzymania jest wsparcie finansowe ze strony rodziny. Przy czym aktualnie niniejsza sytuacja nie uległa zmianie. Zdaniem Zakładu dowody zebrane w toku postępowania pierwszej instancji, dotyczące stanu zdrowia wnioskodawcy, nie wskazują jednoznacznie braku możliwości podjęcia zatrudnienia, lecz jedynie świadczą o istnieniu okoliczności utrudniających jego podjęcie. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu 24 stycznia 2011 r. stwierdził bowiem, że zobowiązany jest niepełnosprawny w stopniu lekkim na czas określony do dnia 25 stycznia 2013 r. W treści orzeczenia wyrażono stanowisko, że podjęta przez ubezpieczonego praca winna być lekka z ograniczeniem dźwigania i wysiłku fizycznego. Zakład uznał, iż jako osoba bezrobotna wnioskodawca może korzystać z ofert aktywizacji zawodowej, z poradnictwa zawodowego oraz szkoleń oferowanych przez właściwe urzędy zwłaszcza, że legitymuje się ustalonym stopniem niepełnosprawności. Dlatego też stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że zobowiązany nie ma szans na poprawę warunków egzystencji. Wobec powyższego organ rentowy nie stwierdził przesłanki całkowitej nieściągalności wymienionej w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że w toku postępowania nie wyczerpano wszystkich środków egzekucyjnych. Ubezpieczony posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, wobec czego istnieje możliwość ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności organ rentowy nie zdecydował się również na umorzenie zadłużenia na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W końcowej części uzasadnienia Zakład podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. D. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości, jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ubezpieczony powołał zarzuty tożsame z podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie wskazał, że wydane decyzje ZUS dotyczą zaległych składek począwszy od 03/2000 r., gdy tymczasem organ ten wydał zaświadczenie nr [...] z dnia 14 września 2000 r., w którym stwierdził, że według stanu na dzień 31 lipca 2000 r. skarżący nie zalega ze składkami, co utwierdziło go w przekonaniu, iż jego pracodawca na bieżąco reguluje składki. Podkreślił również, iż zobowiązanym do zapłaty przedmiotowych zaległości winien być jego pracodawca R. B. prowadzący firmę po nazwą [...]. Zdaniem skarżącego większa cześć zaległych jakoby należności jest przedawniona. W końcowej części skargi zobowiązany ponownie zakwestionował działanie organu polegające na dochodzeniu roszczeń tak odległych w czasie, podczas gdy wcześniej wystawił on jednoznacznie brzmiące zaświadczenie o niezaleganiu składek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. S. D. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wnioski powołane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze z m.) sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie były decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte w przedmiocie umorzenia należności z tytułu skałek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy . Materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r Nr 11, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi zaś wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Cytowany powyżej przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w ust. 3a przewiduje ponadto możliwość umorzenia należności z tytułu składek w razie stwierdzenia istnienia uzasadnionego przypadku – innego niż całkowita nieściągalność. Zgodnie z powołanym przepisem należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dokonując w przedmiotowej sprawie oceny legalności działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślić należy, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na uznaniu administracyjnym. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając w świetle powyższego decyzje organów obu instancji stwierdzić należy, że organ rentowy naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowodów, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. Analiza uzasadnień obu decyzji prowadzi do wniosku, że organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do zaświadczenia z dnia 14 września 2000 r., nr [...] wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w C., które mogło mieć istotny wpływ na prawidłowe ustalenie okresu zalegania z płatnością składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład winien był zauważyć, że z treści powołanego zaświadczenia wynika, iż skarżący S. D. prowadzący działalność gospodarczą w zakresie [...] z siedzibą w C. na dzień 14 września 2000 r. po obciążeniu m-ca 07/2000 nie zalega z opłaceniem składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powyższe zaświadczenie zostało przedłożone przez skarżącego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (k. 70 akt adm.). Jednak w decyzji z dnia 2 marca 2011 r. organ rentowy poza wymienieniem tego zaświadczenia wśród dokumentów stanowiących podstawę dokonania przez niego ustaleń faktycznych, w żaden inny sposób nie ustosunkował się do niego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, powołując się na omawiane zaświadczenie, podniósł, że był pewny, iż nie zalega z opłacaniem składek w 2000 r. Pomimo wyraźnego zarzutu zobowiązanego, Zakład również w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotowego zaświadczenia. Nie dokonał oceny jego wpływu na okres zalegania z zapłatą składek, tym bardziej, że wniosek o umorzenie dotyczył m.in. okresu od 03/2000 – 06/2002 r. (składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy). Konkludując należy stwierdzić, że organ rentowy nie uwzględnił i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś wskazane uchybienia, jako naruszające granice uznania administracyjnego, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ rentowy zobowiązany jest uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. W szczególności mając na uwadze treść zaświadczenia z dnia 14 września 2000 r. Zakład prawidłowo ustali okres zalegania przez skarżącego z płatnością składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien na nowo ustalić stan faktyczny sprawy mając na uwadze okoliczności aktualne na dzień wydania decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.