III SA/Po 525/18

Dnia 13 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych oddala skargę Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 z późn. zm., dalej jako P.p.) postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w siedzibie przedsiębiorcy: [...]. Uzasadniając postanowienie napisał, że pismem z [...] maja 2018 r. A. D. (dalej jako przedsiębiorca, skarżąca), na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. złożyła sprzeciw wobec podjęcia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego czynności kontrolnych w jej przedsiębiorstwie. Wskazała, iż w jej ocenie kontrola byłaby prowadzona z naruszeniem przepisu art. 55 ust. 1 pkt 2 P.p., który określa maksymalny czas wszystkich kontroli w danym roku kalendarzowym. Do sprzeciwu dołączyła kserokopie książek kontroli z których wynika, że wcześniej były prowadzone kontrole przez organy inne niż przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 P.p. czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. Zgodnie z art. 59 ust. 7 P.p. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Dalej ocenił, że nie sposób zgodzić się z interpretacją przepisu art. 55 ust. 1 P.p. przedstawioną w sprzeciwie. Zdaniem organu I instancji z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ograniczenia czasowe kontroli nie dotyczą wszystkich dni kontroli przeprowadzonych u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, a dni kontroli jednego i tego samego organu. Wskazywać na to ma zwrot "wszystkich kontroli organu kontroli''. Organ I instancji zaznaczył, że powyższa kwestia była rozstrzygana przez sądy administracyjne podczas obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm., dalej jako u.s.dz.g.) jako że art. 55 ust. 1 P.p. ma treść tożsamą z treścią art. 83 ust. 1 u.s.dz.g. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów przepis dotyczy kontroli przeprowadzanej przez jeden, ten sam organ, a nie wszystkie organy kontrolujące przedsiębiorcę (prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 99/17 i wymienione tam orzecznictwo sądów administracyjnych; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń I informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA, dalej jako CBOSA). W zażaleniu przedsiębiorca, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie opisanego postanowienia, w całości. Pełnomocnik napisał, że gdyby nawet przyjąć za zasadny tok rozumowania organu, to zważywszy na ilość organów, które mogłyby w roku kalendarzowym podjąć i przeprowadzić kontrolę, mogłaby ona trwać w przedsiębiorstwie przez cały rok, nieprzerwanie. Działania takie znacznie ograniczyłyby swobodę działalności gospodarczej oraz prawidłowe funkcjonowanie przedsiębiorców. Pełnomocnik zaznaczył, że intencją ustawodawcy było zapewnienie przedsiębiorcy swobody działalności gospodarczej. Zdaniem pełnomocnika art. 55 ust. 1 P.p. odnosi się do wszystkich kontroli przeprowadzonych przez różne organy u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Kontrola organu I instancji byłaby zatem prowadzona z naruszeniem art. 55 ust. 1 pkt 2 P.p. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 9 P.p. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podzielił stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D., zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 55 ust. 1 P.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten odnosi się do czasu trwania wszystkich kontroli jednego organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, podczas gdy – zdaniem strony skarżącej - przepis ten należy odnosić do czasu trwania wszystkich kontroli przeprowadzonych u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym i to przez różne organy, a nie przez jeden organ. Zdaniem pełnomocnika organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej przepisu, podczas gdy wykładnia celowościowa każe stwierdzić, że gdyby większość organów mających kompetencję do wszczynania i przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy – prowadziło takie postępowania, doszłoby do znacznego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jako że kontrola mogłaby trwać nieprzerwanie przez cały rok kalendarzowy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, określanej dalej "P.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość przyjęcia przez organy administracji publicznej, że przepisy art. 55 ust. 1 P.p. dotyczą maksymalnego czasu trwania wszystkich kontroli jednego i tego samego organu - w jednym roku kalendarzowym. Zdaniem organów administracji wskazywać na to ma zwrot "wszystkich kontroli organu kontroli''. Zgodnie z art. 55 ust. 1 P.p. czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. Organy słusznie wskazały, że art. 55 ust. 1 P.p. ma treść tożsamą z treścią art. 83 ust. 1 u.s.dz.g., przy czym regulacje P.p. zastąpiły ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. W zaistniałych realiach uprawnione jest skorzystanie z dorobku orzecznictwa i doktryny powstałego na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.dz.g., przykładowo z orzecznictwa przywołanego przez organ I instancji. Również w doktrynie potwierdzono, odnosząc się do art. 83 u.s.d.g., że dotyczy on czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy (M. Zdyb [w:] M. Sieradzka, M. Zdyb. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. Komentarz do art. 83, nb. 2, Lex; C. Kosikowski. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, wyd. VII, LexisNexis, komentarz do art. 83 nb. 1). Sąd ocenia, że intencja ustawodawcy co do czasu kontroli pozostaje niezmienna i obowiązujący przepis dotyczy kontroli przeprowadzanej przez jeden, ten sam organ, a nie przez wszystkie organy kontrolujące przedsiębiorcę. Ustawodawca wyznaczył normy czasowe tj. łączną maksymalną liczbę dni kontroli w jednym roku kalendarzowym dla kontroli przeprowadzonej przez dany organ. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że zawodowy pełnomocnik poprzestał na zaproponowaniu wykładni celowościowej analizowanej normy prawnej. Jednakże należy wskazać, że ww. przez pełnomocnika skarżącej interpretacja prowadziłaby do zablokowania możliwości przeprowadzenia kontroli przez inne uprawnione organy, w danym roku kalendarzowym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.